Het recht op bijstand is schipperen tussen afgunst en solidariteit

Het recht op bijstand is al 56 jaar een balanceeract tussen solidariteit en fraudevermoedens. Maatwerk zal hier weinig aan veranderen.

Hij had beter een bank kunnen overvallen, de 56-jarige bijstandsgerechtigde uit Enschede. Dan was hij misschien veroordeeld tot een paar jaar cel en ooit weer vrij man. Nu kreeg hij levenslang. Sterker nog: meerdere keren levenslang, want hij zou 195 jaar nodig hebben om de vordering van 240.532 euro en 21 cent te betalen die de rechter hem twee jaar geleden oplegde.

Het bedrag was de optelsom van alle bijstand die de man sinds 1997 had ontvangen. Reden voor de terugvordering: de Enschedeër repareerde af en toe tegen ‘een paar tientjes’ computers van bekenden. Een beetje pielen was goed tegen zijn autisme, had zijn psychiater gezegd. ‘Loonvormende arbeid’, was het onverbiddelijke oordeel van de gemeente, en de rechter ging daarin mee.

Met enige regelmaat halen dergelijke ‘schendingen van de inlichtingenplicht’ het nieuws. Zoals bijna twee weken geleden, toen bleek dat een bijstandsgerechtigde uit Wijdemeren ruim 7.000 euro moest terugbetalen omdat haar moeder boodschappen voor haar deed. De ‘twee broden, drie zakken sla, een doos met acht stukjes vlees en twee doosjes eieren’ had ze verzuimd op te geven bij de gemeente.

Politici van links tot rechts waren in rep en roer, zo vlak na de toeslagenaffaire. ‘Hoe een overheid een monsterlijke machine kan worden die mensen kapotmaakt’, twitterde Lilian Marijnissen (SP). ‘Nederland is ziek’, vond Geert Wilders (PVV). Eppo Bruins (CU) klom direct in de pen en kwam vrijdag met een spoedwet die gemeenten zou ontslaan van de plicht om bijstand in ‘schrijnende gevallen’ terug te vorderen. D66 en CDA kwamen met ­gelijke plannen, die op een Kamer­meerderheid kunnen rekenen.

Nieuw onrecht

Meer dan zeven eeuwen geleden bedacht de Berberse filosoof Ibn Khaldun een van de nog altijd beste omschrijvingen van de overheid: ‘De staat is een instituut dat onrecht voorkomt, behalve het onrecht dat ze zelf aanricht.’ De toeslagenaffaire en de Wijdemeerse boodschappenboete zijn daar treffende voorbeelden van. Kinderopvangtoeslag en bijstand zijn bedoeld om onrecht te voorkomen: zonder de eerste zouden vaders en moeders minder makkelijk carrière kunnen maken dan mensen zonder kinderen, zonder de tweede zouden de armsten niets hebben om op terug te vallen. Maar in haar ijver om misbruik van deze regelingen te voorkomen, veroorzaakt de overheid zelf nieuw onrecht.

Toch is het wat goedkoop om alleen de overheid de schuld te geven. Want hebben ‘we’ zelf ook geen (klontje) boter op ons hoofd? Stellen we als samenleving ook niet tamelijk tegenstrijdige eisen aan de sociale zekerheid, waarna ministers, klantmanagers, belastinginspecteurs en andere apparatsjiks het zelf mogen uitzoeken?

In het bipolaire debat over de bijstand volgt op woede over hardvochtig beleid net zo makkelijk weer woede over uitkeringszwendel. Hoewel bijstandsfraude het kleinduimpje van de oplichting is – in faillissementsfraude gaat meer dan acht keer zo veel geld om, in belastingfraude het zevenentwintigvoudige, berekende PwC ooit – zijn er weinig fraudes die zo veel gevoelens van onrechtvaardigheid opwekken als die van de bijklussende buurman of stiekem samenwonende ex met een uitkering. Dat blijkt ook wel uit het aantal kliklijnen voor bijstandsfraude: dat is sinds 2013 ruim verdrievoudigd, van 44 naar 149.

Begin jaren zeventig was het bijvoorbeeld de mysterieuze hausse aan in brand gevlogen, tegen elektriciteitshuisjes aan geknalde of van de dijk gerolde woonwagens die voor ophef zorgde. Om een nieuw stulpje te kunnen kopen, klopten de steevast zonder kleerscheuren gebleven woonwagenbewoners daarna aan bij de gemeente voor een bijstandsuitkering. Een halve eeuw later gaat de beroering over in coke en xtc handelende bijstandsgerechtigden, verzwegen buitenlandse appartementen of de man die het lijk van zijn moeder ruim twee jaar lang in een kast in huis verborg om haar aow en weduwenpensioen te kunnen blijven vangen.

Natuurlijk willen we dat gemeenten korte metten maken met dit soort flessentrekkerij, al was het maar omdat we via ons belastinggeld allemaal meebetalen aan de bijstand. Maar om daaraan gehoor te geven is de overheid steeds grover geschut gaan inzetten. Algoritmen voorspellen wie er fraude gaat plegen, nog voor er überhaupt een misstap is begaan. De methoden om vermeende bijstandsfraudeurs op heterdaad te betrappen zijn soms nauwelijks nog van stalking te onderscheiden, klaagden bijstandsgerechtigden twee jaar geleden in de Volkskrant: peilbakens onder de auto, camera’s voor de deur, huiszoekingen, buurtonderzoeken, achtervolgingen en dag in, dag uit privédetectives op de parkeerplaats.

Tegenstrijdige rechtvaardigheidsgevoelens

Zo machtig als het controleapparaat van de staat is, zo zwak is de rechtsbescherming van de 425 duizend bijstandsgerechtigden. Zelden is een advocaat aanwezig bij de soms urenlange en intimiderende verhoren door frauderechercheurs, want op hun recht op een advocaat worden bijstandsgerechtigden meestal niet gewezen, noch op hun zwijgrecht. Voor stelselmatige observaties via peilbakens en camera’s is bij vermeende moordenaars en andere strafrechtverdachten toestemming nodig van de officier van justitie, maar in het bestuursrecht, waar bijstandsgerechtigden onder vallen, ontbreekt die bescherming. En waar openbaar aanklagers in strafzaken moeten bewijzen dat er sprake is van opzet, ligt de bewijslast in het bestuursrecht bij de burger. Diens verweer vindt sowieso zelden of nooit gehoor bij de rechter, bleek twee jaar geleden uit een Leids proefschrift. ‘Verdachten van een misdrijf’, constateert Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen dan ook, ‘zijn beter beschermd dan mensen wier enige misdaad is dat ze bijvoorbeeld eens een vinkje verkeerd hebben gezet.’

56 jaar oud is het recht op bijstand, en al ongeveer net zo lang bakkeleien we erover. De allerarmsten een fatsoenlijke bodem onder het bestaan bieden, dat was in 1965 het idee toen minister Marga Klompé haar Algemene bijstandswet invoerde: ‘Dat sigaartje en een bloemetje op tafel, een klein beetje ontspanning, en een cadeautje van een gulden voor het jarige nichtje.’ Daarvoor gold nog de Armenwet uit 1912 en waren mensen in financiële nood voor steun aangewezen op de genade van de diaken of kapelaan.

Maar achter dat ene zinnetje in de grondwet – artikel 20, lid 3 om precies te zijn: ‘Nederlanders hier te lande, die niet in het bestaan kunnen voorzien, hebben een bij de wet te regelen recht op bijstand van overheidswege’ – gaat een voortdurende botsing van tegenstrijdige rechtvaardigheidsgevoelens schuil, constateren onderzoekers Thomas Kampen, Melissa Sebrechts, Trudie Knijn en Evelien Tonkens in hun net verschenen boek Streng maar onrechtvaardig – De bijstand gewogen. Het bijstandsbeleid is sinds 1965 weliswaar veranderd – lees: strenger geworden – de ideeënstrijd erachter nauwelijks.

Neem de hoogte van bijstandsuitkeringen. Ten tijde van het meest linkse kabinet uit de Nederlandse geschiedenis, dat van PvdA’er Joop den Uyl (1973-1977), stond de premier erop dat bijstandsgerechtigden net zo veel zouden krijgen als werkenden met het minimumloon. Ging het minimumloon omhoog, dan stegen de uitkeringen net zo hard mee. Een kwestie van rechtvaardigheid, vond Den Uyl. De VVD was mordicus tegen, want werken moest wel lonen, anders kon je net zo goed de hele dag in je pyjama op de bank hangen, was de gedachte.

Het VVD-argument won in de jaren tachtig het pleit toen bleek dat een deel van de bijstandsgerechtigden inderdaad wel heel weinig animo voelde om te werken. Langzaam maar zeker verdwenen begrippen als ‘rechtvaardigheid’ en ‘fatsoenlijk’ uit het bijstandsdebat, ten faveure van ‘doelmatigheid’, ‘fraude’ en ‘misbruik’. De bijstand ging omlaag en de drempel om die te krijgen omhoog. Het kabinet-Rutte I deed daar in 2012 nog een schepje bovenop, of eigenlijk af. Met gedoogsteun van de PVV besloot het de bijstand stapsgewijs af te bouwen tot jaarlijks 1.250 euro minder in 2035.

De tijden van een sigaartje, een bloemetje en een cadeautje voor het nichtje zijn daarmee wel zo’n beetje voorbij. De uitkering bedraagt dit jaar 1.075 euro per maand voor alleenstaanden en alleenstaande ouders, 1.536 euro voor gehuwden en samenwonenden. Het Nibud constateerde dat tienduizenden bijstandsgerechtigden daarmee nu al structureel tientjes per maand tekortkomen. Vooral kinderen uit bijstandsgezinnen leven daardoor inmiddels dikwijls onder de armoedegrens, constateert Sociaal en Cultureel Planbureau-onderzoeker Benedikt Goderis in Streng maar onrechtvaardig.

Het was hetzelfde minderheidskabinet van CDA en VVD dat, met steun van de PVV, GroenLinks, D66 en de ChristenUnie, de inmiddels omstreden Fraudewet introduceerde. Die moest misbruikers van gemeenschapsgeld daarvoor dubbel laten boeten. Een wet die de tijdgeest als geen ander weerspiegelde: elke burger is een potentiële bedrieger en elke fout bij het invullen van een formuliertje een poging tot fraude.

Lotte Versteegh, de advocaat van de bijklussende bijstandsgerechtigde uit Enschede, stond vorige week dus wel even te kijken toen politici over elkaar heen buitelden om schande te spreken over de wetgeving waarvoor ze zelf in meer of mindere mate verantwoordelijk zijn geweest. Zelf heeft ze ‘tientallen’ zaken gevoerd die vergelijkbaar zijn met de boodschappenaffaire. Zoals die van een alleenstaande bijstandsmoeder van twee jonge kinderen die een boete van het Centraal Justitieel Incassobureau niet kon betalen. Om gijzeling door het OM te voorkomen, snelden haar ouders te hulp.

Elke maand stortten zij geld op de rekening van de vrouw dat ze nog dezelfde dag overmaakte naar het CJIB – waarmee ze een betalingsregeling had getroffen. De gemeente zag de lening als inkomen waarover de vrouw kon beschikken. Gevolg: de maandelijkse betalingen van haar ouders moest zij aan de gemeente betalen, plus een boete van 50 procent. ‘Bij zo’n zaak wil je een ambtenaar echt door elkaar schudden’, zegt Versteegh. ‘Je vraagt je echt af: hoe had deze vrouw het dan moeten oplossen?’

Weerstand

Maar die ambtenaar is zelf vaak ook helemaal niet gelukkig met de strenge aanpak, weet rechtssocioloog Paulien de Winter (Rijksuniversiteit Groningen). Ze keek voor haar promotieonderzoek twee jaar lang mee over de schouders van medewerkers van drie sociale diensten, daar waar de juridische werkelijkheid botst op de echte. ‘Er was direct veel weerstand tegen het fraudebeleid, omdat zij wisten: zo werkt de praktijk niet.’

Sterker nog, juist het jagen op fraudeurs kan volgens De Winter uiteindelijk fraude in de hand werken. ‘Een groot deel van de uitkeringsgerechtigden, zo’n 87 procent, wil de regels naleven. Maar als elke brief streng is en elk contact achterdochtig terwijl je het gevoel hebt dat je je best doet, kan dat leiden tot weerstand en onthechting.’ Overigens gaat het ook vaak wél goed, benadrukt ze. ‘Dat is vooral te danken aan medewerkers die niet rücksichtslos de wet volgen, die niet doen wat wordt gezegd, maar wat zij denken dat juist is.’

Maatwerk dus. Als er een clichébingovariant van het bijstandsdebat bestond, dan zou dat woord niet mogen ontbreken. Ook na de Wijdemeerse boodschappenaffaire viel het m-woord weer veelvuldig. Biedt de Participatiewet wel genoeg ruimte voor maatwerk, vroegen het CDA en D66 aan staatssecretaris Bas van ’t Wout (Sociale Zaken). Die liet op zijn beurt weten binnenkort met gemeenten in gesprek te gaan hoe zij ‘beter en meer maatwerk kunnen bieden’.

SGP-Kamerlid Hette Abma had daar vijftig jaar geleden een stuk kleurrijkere omschrijving voor: ‘Men kan geen oogdruppels toedienen vanaf de tweede verdieping’. Tegelijkertijd waarschuwde de Puttense predikant ook voor de keerzijde van maatwerk: rechtsongelijkheid. Wat als Wijdemeerse bijstandsgerechtigden voortaan wel straffeloos boodschappen mogen krijgen van hun moeder, maar lotgenoten in Waadhoeke of Westvoorne niet? Het ene maatwerk is bovendien het andere niet. In gemeenten waar linkse partijen de scepter zwaaien zal maatwerk net iets anders uitpakken dan in rechtse gemeenten, en na verkiezingen kan dat weer helemaal anders zijn. Willekeur dreigt.

Wat niet wegneemt dat het te denken geeft dat nota bene de wetgevende macht de mond vol heeft van maatwerk. Want is maatwerk niet simpelweg een eufemisme voor het negeren van een blijkbaar ondeugdelijke wet, in dit geval de Participatiewet, waar de bijstand onder valt? En maatwerk is nog niet zo makkelijk na jaren van bezuinigingen door het Rijk op de bijstandsbudgetten van gemeenten. Vrijwel alle gemeenten kampen met tekorten voor het sociaal domein, bleek deze week uit een rondgang van EenVandaag. En dat terwijl de coronacrisis de komende jaren het beroep op de bijstand zal verhogen.

Oplossingen

Wat is de oplossing? Verander de wet zodat rechters meer ruimte hebben om rekening te houden met bijzondere omstandigheden, zegt Nationale Ombudsman Reinier van Zutphen. Gun ook ambtenaren meer de vrije hand, oppert Paulien de Winter. Verhoog de bijstandsuitkeringen, zegt socioloog Thomas Kampen, of laat bijstandsgerechtigden iets vrijer om bij te verdienen. Of moeten we dan toch maar geloven aan een basisinkomen? Of juist aan een basisbaan, zoals de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid bepleit: gesubsidieerd werk voor mensen zonder perspectief op de arbeidsmarkt, maar dan hopelijk zonder het stigma van de melkertbanen.

Of er een panacee voor de problemen in de bijstand bestaat, is echter twijfelachtig, tenzij armoede en werkloosheid als bij toverslag verdwijnen. Rechtvaardigheidsgevoelens zullen waarschijnlijk altijd blijven botsen. Ook bijvoorbeeld een basisinkomen zal uiteindelijk toch door mensen met betaald werk moeten worden bekostigd. Zelfs als het basisinkomen ons een land van melk en honing bezorgt, vol creativiteit, nabuurschap en ondernemingszin, zal er onherroepelijk afgunst ontstaan als belastingbetalers het idee krijgen dat de buurman dankzij hun zuurverdiende geld de hele dag op de bank zit te Netflixen.

Eigenlijk hebben we er 56 jaar over gedaan om een eeuw terug in de tijd te gaan, constateert politicoloog Margo Trappenburg in het boek Streng maar onrechtvaardig. Inmiddels zijn de voorwaarden – tegenprestaties, sollicitatieplicht, kostendelersnorm, vermogenstoets, taaleisen, kledingvoorschriften – zoveel strenger geworden dat de bijstand weer een vorm van genade lijkt in plaats van een recht, zoals honderd jaar geleden. De aalmoezen van de kerk zijn weliswaar verdwenen, maar daarvoor in de plaats zijn er nu de schappen van de voedselbank of de boodschappenhulp van ouders.

Dat geldt ook voor de bijklussende bijstandsgerechtigde uit Enschede. Na maanden juridisch getouwtrek kon hij onlangs een schikking treffen met de gemeente. In plaats van 240 duizend, moet hij nu 35 duizend euro terugbetalen. Voor de man zelf zal het weinig verschil maken: hij krijgt het toch van zijn leven niet afgelost. Door de 60 euro schuld die hij nu maandelijks moet aflossen, is hij voor zijn boodschappen nu wel deels afhankelijk van, u voelt ’m misschien al aankomen: zijn moeder.