Analyse Ict-problemen Belastingdienst

Het raderwerk van de fiscus rammelt aan alle kanten: hoe heeft het zover kunnen komen?

Het computersysteem van de Belastingdienst kraakt al jaren, maar er zijn nu zoveel onderdelen van de machine gevallen dat het einde in zicht lijkt. De inning van belastingen komt in gevaar en het kabinet moet hervormingsplannen uitstellen. Hoe heeft het zover kunnen komen?

Foto Margo Vlamings

Twaalf jaar lang hebben de monteurs van de Belastingdienst het technisch verouderde Nederlandse belastingapparaat met elastiekjes en plakband draaiende weten te houden. Alle pogingen tot vernieuwing van de ict mislukken of lopen vertraging op. Onvermijdelijk komt er dan een moment dat er zoveel schroefjes en moertjes tegelijk van de machine afvallen, dat complete onderdelen het begeven. Dat punt lijkt nu bereikt, met alle gevolgen van dien. Niet alleen begint de belastinginning en –controle te haperen, ook moet de regering de komende jaren af en toe met wetgevingsvakantie omdat de machine geen nieuwe taken meer aankan.

Medio jaren nul: het belastingapparaat is aan vernieuwing toe

Ergens tussen 2003 en 2006 begint de Belastingdienst met de vernieuwing van zijn computertechnologie. Die operatie verloopt dramatisch. Over de oorzaken zijn vele onderzoeksrapporten volgeschreven. Samengevat: beroerde interne communicatie (eilandjescultuur), slechte aansturing door het management, een gesloten bedrijfscultuur waarin tegenvallers pas gemeld worden als het echt niet anders kan, gebrek aan overzicht over het omvangrijke project en veel te optimistische inschattingen van het voortgangstempo.

Met dank aan de inzet van ervaren werknemers, die weten hoe ze met de oude ict om moeten gaan en desnoods dingen met de hand doen, kan de Belastingdienst al die tijd toch zijn taken blijven uitvoeren. De Algemene Rekenkamer voorziet al in 2015 dat dit niet goed kan blijven gaan en waarschuwt dat het wetgevingsproces gevaar loopt: ‘Momenteel is de Belastingdienst beperkt in staat nieuwe belastingmaatregelen door te voeren zonder risico’s te lopen voor de continuïteit van de ict-processen en dus van de belastinginning. Het parlement moet er de komende jaren rekening mee houden dat ingrijpende wijzigingen in de belastingwetgeving niet mogelijk zijn of een langere invoeringstermijn vergen.’ Het blijken profetische woorden.

November 2017: het schroefje van de erf- en schenkbelasting trilt los

Minister Hoekstra van Financiën meldt de Tweede Kamer dat de afhandeling van de aangiften voor de erf- en schenkbelasting sterk vertraagd is. Daardoor heeft de Belastingdienst in 2017 450 miljoen euro minder kunnen innen dan voorzien. Dat geld is niet weg; in 2018 zal de fiscus deze aanslagen alsnog opleggen, laat staatssecretaris Snel (belastingdienst) daarna aan de Kamer weten. Er is wel een ‘maar’: de fiscus zal tot in 2019 niet in staat zijn de aangiften van de schenkbelasting op juistheid te controleren. Het nieuwe, nog rudimentaire ict-systeem kan alleen voorlopige aanslagen opleggen ‘conform aangifte’. De Belastingdienst neemt dus noodgedwongen één op één over wat de burger opgeeft op zijn aangifteformulier.

Planningsoptimisme ligt ten grondslag aan het probleem. In 2014 plant de Belastingdienst de vervanging het oude heffingssyteem voor de erf- en schenkbelasting (een heffingssysteem berekent en verstuurt belastingaanslagen, een invorderingssysteem controleert of burgers en bedrijven ook echt betalen). Het management rekent erop dat de vervangers begin 2016 klaar zijn. Nieuwe belastingmaatregelen worden daarom niet meer in het oude systeem verwerkt. De ontwikkeling van de opvolgers verloopt echter veel trager dan verwacht. Het nieuwe heffingssysteem voor de erfbelasting (SEA) zal pas eind 2019 volledig operationeel zijn, dat voor de schenkbelasting (OSA) pas in 2021.

Terugvallen op het oude systeem kan niet meer, omdat dit sinds 2016 niet meer is bijgewerkt. Staatssecretaris Snel schrijft de Kamer daarom dat het kabinet de schenk- en erfbelasting voorlopig met rust moet laten. ‘Zolang de nieuwe systemen nog in aanbouw zijn, wil ik terughoudend zijn met nieuwe wettelijke maatregelen. Nieuwe vrijstellingen of andere voorwaarden aan bestaande vrijstellingen kunnen systeemtechnisch lastig te verwerken zijn.’

April 2018: het boutje van de motorrijtuigenbelasting breekt doormidden

De Belastingdienst meldt in zijn halfjaarrapportage dat de invoering van een belastingtoeslag op vervuilende dieselauto’s niet per 2019 kan ingaan, zoals gepland, maar pas een jaar later. ‘Het huidige systeem voor de motorrijtuigenbelasting (MRB) is sterk verouderd en wordt momenteel gemoderniseerd. Het invoeren van de MRB-toeslag vereist systeemaanpassingen waartegen het huidige systeem niet bestand is. De nieuwe automatisering is niet op tijd gereed om uitvoering van deze maatregel per 1 januari 2019 mogelijk te maken.’

Mei 2018: het moertje van de vennootschapsbelasting klettert op de grond

In februari wijst het Europese Hof van Justitie een arrest dat enige paniek veroorzaakt op het ministerie van Financiën. Het Hof bepaalt dat Nederlandse bedrijven met buitenlandse dochtermaatschappijen recht hebben op renteaftrek voor de vennootschapsbelasting. Omdat die renteaftrek de schatkist honderden miljoenen euro’s gaat kosten, wil staatssecretaris Snel het lek zo spoedig mogelijk dichten. Hij zet een reparatiewet in elkaar, maar de Belastingdienst zegt ho. De fiscus kan deze wetswijziging niet aan, meldt de dienst in een zogenoemde ‘uitvoeringstoets’. Dit keer ligt dat niet aan de ict, maar aan een personeelstekort. De aanpassing van de vennootschapsbelasting is zeer specialistisch werk. De Belastingdienst heeft niet genoeg van zulke specialisten in huis en kan die ook niet op korte termijn aantrekken, luidt de boodschap. De reparatiewet kan alleen doorgaan als de regering accepteert dat de Belastingdienst de naleving ervan slechts mondjesmaat controleert. Anders gezegd: de wet is alleen uitvoerbaar als de fiscus hem niet hoeft te handhaven.

Vanaf 2019: het hulpmotortje van de kleine belastingen dreigt vast te lopen

Het invorderingssysteem ETM is misschien wel het grootste ict-debacle van het afgelopen decennium. De Belastingdienst koopt het in 2005 van het softwarebedrijf SPL, dat een jaar later wordt overgenomen door Oracle. De Belastingdienst heeft grote plannen met ETM: dat moet het alomvattende invorderingssysteem worden dat alle verouderde inningssystemen waar de fiscus dan mee werkt gaat vervangen. In 2014 - de ontwikkelingskosten zijn opgelopen tot 203 miljoen euro - besluit de Belastingdienst het project stop te zetten. Een aantal kleinere belastingen zijn echter al overgegaan op ETM (waaronder de overdrachtsbelasting, schenk- en erfbelasting, verhuurdersheffing en energiebelasting). Daarom moet het systeem in de lucht blijven tot er een alternatief is. Oracle is contractueel verplicht ETM tot 2020, wanneer het systeem het eind van zijn levensduur bereikt, te blijven onderhouden, maar wil dat contract naar verluidt niet verlengen.

In dat geval gaat een deel van de belastingwetgeving zeker twee jaar de vriezer in. De Belastingdienst heeft meestal een jaar nodig om nieuwe wetgeving te verwerken. Het kabinet kan belastingen die het ETM-systeem int dan na dit jaar al niet meer wijzigen.

Een belastingambtenaar met kennis van ETM legt uit dat de afschaffing van de dividendbelasting waarschijnlijk wel door kan gaan, zelfs als Oracle de deur achter zich dichttrekt. ‘Die maatregel is eenvoudig, omdat je dan alleen maar een knopje ‘uit’ hoeft te zetten. Een tariefswijziging is al lastiger door te voeren. En iets geheel nieuws toevoegen, zoals - pak ‘m beet - een BPM-belasting op blauwe auto’s, kan echt niet meer.’ De Belastingdienst kan in dat geval nog wel aanslagen opleggen voor die nieuwe ‘blauwe auto’-belasting, maar op geen enkele wijze controleren of die belasting ook betaald wordt.

Een andere ambtenaar zegt: ‘De onderhandelaars van het Klimaatakkoord zouden veel meer met het ministerie van Financiën moeten overleggen. Anders creëren ze straks papieren tijgers; wetten die in de praktijk niet te handhaven zijn, omdat de Belastingdienst aan zijn taks zit. De Belastingdienst heeft rust nodig.’

Gaat straks ook de hoofdmotor van de loon- en omzetbelasting kuren vertonen?

ETM int circa 10 procent van de totale belastingopbrengst. Dat is klein bier vergeleken bij de baten van de loonbelasting en de omzetbelasting (btw). Het kabinet verwacht dit jaar bijna 53 miljard euro aan omzetbelasting en 61 miljard euro loonheffingen te incasseren (op een totale belastingopbrengst van 176 miljard euro).

In een recente (interne) presentatie geeft de Belastingdienst aan dat ook de invorderingssystemen voor de loon- en omzetbelasting ‘slecht op orde’ zijn, zo onthulde De Telegraaf onlangs. De woordvoerder van Snel laat desgevraagd weten dat de inning van deze belastingen niet in gevaar is. Maar ook bij deze belastingen is onduidelijk of de ict-systemen alle wetswijzigingen aankunnen. Van de ruim 900 ict-applicaties die de Belastingdienst nu gebruikt, kampt 56 procent met achterstallig onderhoud.

Meer over