Het is monnikenwerk

Beschaafd, beleefd, eerbiedwaardig: dat zijn kreten die bij de Raad van State horen. Op bezoek bij het belangrijkste adviesorgaan van de regering: ‘We hebben er een behoorlijk tempo in....

Herman Tjeenk Willink (66) schudt zijn hoofd. Nee, maak geen onheilsprofeet van hem, en ook geen onderkoning. De attitude van onderkoning past hem niet. Hij is ook te weinig driest om schuldigen aan te wijzen voor het zorgelijke landsbestuur. Wat geeft hem dan wel het recht het parlement als een ouderwetse regent regelmatig de oren te wassen, door het een gebrek aan ideologie en een overmaat aan beuzelarijen te verwijten?

Tjeenk Willink is de primus inter pares van de twintig uitverkorenen in de Raad van State, het belangrijkste adviescollege van de regering. Mannen en een enkele vrouw, die hun benoeming aan elkaar hebben te danken. Ze zijn zonder uitzondering hooggeleerd en invloedrijk – een notering in de de Volkskrant Top 200 van machtigen hoort erbij.

Elke woensdagmiddag treffen ze elkaar in een door architect Pi de Bruijn ingerichte zaal aan het Haagse Binnenhof voor de zitting van de ‘Volle Raad’. De stoelen zijn dezelfde als die in de Tweede Kamer, alleen is het kobaltblauw vervangen door terracotta.

Op de kop van de ovale tafel staat de hoge voorzittersstoel van de koningin. Links van haar zit vicepresident Tjeenk Willink. Aan de andere kant kroonprins en kroonprinses. Drie gepunte potloden naast smetteloze vloeibladen, gummetjes en kroontjespen. Op volgorde van anciënniteit zitten om en om de leden van de Raad van State, staatsraden geheten, tot aan een spleet in de tafel, daarachter staan de stoelen van de ambtenaren.

Nog voordat de hamer valt, gaan de deuren dicht en buigen de staatsraden zich over de blauwe agenda om een bulk aan door het kabinet gevraagde adviezen over wetgeving weg te werken.

Geen buitenstaander mag getuige zijn van het beraad. Dat ligt niet aan Hare Majesteit. Haar rol is een protocollaire, ze is er slechts bij hoge uitzondering. De kroonprinses is er nooit, alleen de kroonprins schuift af en toe aan. Waarover gaat al die geheimzinnigheid? ‘Dat vertel ik zelfs mijn vrouw niet’, grinnikt staatsraad Pieter van Dijk (64). In de garderobe hangen hun jassen op antieke hangertjes in volgorde van hun stoelen binnen.

Inkoppertje

Inkoppertje
Traditie en ongeschreven regels. Maar hoe lang nog zal dit college in haar volle glorie kunnen voortbestaan? De kritiek wordt feller. Toen de Raad van State het huidige kabinet begin dit jaar een tweede referendum over de Europese grondwet ontraadde, leek niemand zich meer in te houden.

Inkoppertje
Natuurlijk, premier Balkenende haalde opgelucht adem, omdat hem een tweede smadelijke gang naar Brussel bespaard was gebleven. Maar de oppositie reageerde woest en sprak over ‘een inkoppertje’ en partijdige staatsraden, en zelfs in regeringskringen werd achter de hand meesmuilend gedaan over de zogeheten onafhankelijkheid van de Raad van State.

Inkoppertje
Staatsraad Rein Jan Hoekstra (67) is een aimabele en nuchtere Fries. CDA’er, gepokt en gemazeld in het staatsrecht en in de Haagse politiek, laatstelijk als hoogste ambtenaar op Algemene Zaken.

Inkoppertje
Hij trad op als informateur voor het huidige kabinet, dat in het regeerakkoord het Europese referendum ophing aan het oordeel van de Raad van State. Uitgerekend Hoekstra – zo zong al snel rond – trad in de Raad van State op als rapporteur, als de staatsraad die zijn collega’s ervan wist te overtuigen dat een volksraadpleging strijdig kan zijn met de grondwet en dan dus moest worden afgeraden.

Inkoppertje
Hoekstra kent het verwijt van partijdigheid. In zijn kamer met uitzicht op de Hofvijver, vingertoppen tegen elkaar: ‘Het kabinet legt ons de vraag voor of er constitutionele bezwaren zijn. Het is onze kerntaak te wijzen op de grenzen die de grondwet trekt. Ik begrijp heel best dat men suggereert dat de regering en de Raad van State op één stoel zitten, maar ik zeg je dat het niet waar is. Het is net zo min waar dat we bij ons eerste advies op de stoel van de oppositie zaten. Wil je hier je eigen zin doordrukken, dan moet je van goede huize komen, laat staan dat je met een opportunistisch politiek standpunt kunt aankomen.’

Inkoppertje
De staatsraad tapt al snel uit een ander vaatje. Het is zijn stokpaardje, het verwijt dat politici en journalisten kennis van het staatsrecht ontberen. ‘Mensen kijken meteen wazig als je constitutionele argumenten aanvoert. Men ziet alleen de conclusie, kijkt niet naar de redenering. Als er iets in het regeerakkoord is afgesproken, kunnen wij wel zeggen: dat had je niet moeten opschrijven, maar daar gaan wij niet over. Wij toetsen de wetgeving, het instrument van de politiek waar de burger mee te maken krijgt en dus moet die wetgeving deugen. Het is een zegen voor de inhoud van een wetsontwerp dat wij ons ermee bemoeien.’

Edellieden

Edellieden
Wie zijn die staatsraden, die tot hun 70ste zijn benoemd en het liefst allemaal ook zo lang blijven? Wat is de Raad van State?

Edellieden
We moeten terug naar Karel V, keizer van het Heilige Roomse Rijk. Hij besloot in 1531 zijn zuster Maria van Hongarije, landvoogdes over de Nederlanden, terzijde te laten staan door een adviesraad van hoge edellieden. Zeven eeuwen later adviseert deze ‘elite’ niet alleen de regering, ze spreekt ook recht in geschillen tussen burger en overheid. De afdeling bestuursrechtspraak is de afgelopen jaren onverwacht explosief gegroeid.

Edellieden
Dit verhaal gaat over het hart van de Raad van State: de staatsraden die adviseren én recht spreken. Samen zijn ze de ‘Volle Raad’. In de rechtszaal nemen ze stelling in een conflict, als adviseur beoordelen ze wetgeving. Ze zijn niet allemaal jurist. Wie geen ervaring heeft als rechter, wordt bijgeschoold.

Edellieden
Zo was het, maar zo blijft het niet. De dubbelfunctie verdwijnt goeddeels, want die is een doorn in het oog van critici, omdat die vinden dat beide taken niet bij elkaar horen. Er ligt een wetsvoorstel van het kabinet (zie kader) dat de Raad van State opdeelt in twee poten: advisering en rechtspraak.

Edellieden
De ingreep is een stapje op weg naar modernere tijden, maar dat betekent niet dat iedereen er even gelukkig mee is. De ‘volle’ staatsraden willen niets liever dan hun huidige dubbelrol behouden. Het is de combinatie die hun werk levendig en interessant houdt, zeggen ze, en voor minder willen ze het eigenlijk niet doen.

Edellieden
‘Een non-probleem’, noemt Pieter van Dijk, voorzitter van de Afdeling Bestuursrechtspraak, de discussie over de schijn van partijdigheid zelfs. ‘In de praktijk profiteren we enorm van elkaars kennis. Neem het krakersverbod. Het is niet gemakkelijk tegen krakers op te treden, maar iemand als Wim Deetman, voorheen burgemeester van Den Haag, kent de praktijk en dat is van belang voor de advisering. Ook in de rechtspraak doet iedereen voordeel met zijn bestuurservaring en kennis.’

Edellieden
Tjeenk Willink is nuchterder. Hij realiseert zich dat de weg naar verandering definitief is ingeslagen. Hij sluit niet uit dat de bestuursrechtspraak in de toekomst onderdeel wordt van één administratief hof.

Edellieden
‘Ik weet niet of we ooit naar een splitsing gaan tussen advisering en rechtspraak. Daar gaat het nu ook niet om. Mijn geloof in modelmatige structuurverandering ben ik in de loop der jaren verloren, omdat ze een probleem meestal niet oplossen, maar verergeren.

Edellieden
‘Als je altijd als eerste kijkt naar structuur, ben je permanent met jezelf bezig. We moeten niet koste wat het kost een oplossing voor de eeuwigheid willen vinden. Waar halen we toch de pretentie vandaan te weten wat over tien jaar nodig en werkbaar is, los van de concrete problemen van nu. Laten we eerst deze wetswijziging goed uitvoeren.’

Tandenborstels

Tandenborstels
Het is woensdagmorgen negen uur. In het kleine vergaderzaaltje is het proppen geblazen. Dit is Afdeling III waar de nieuwe financiële, economische en sociale wetten worden beoordeeld. Staatsraden en juristen zitten door elkaar, ze onderscheiden zich in leeftijd, stropdas en kwaliteit van het schrijfgerei. Een uur hebben ze de tijd, dan moeten ze naar een ander zaaltje voor opnieuw een uur overleg over andere wetsontwerpen en zo verder, tot de klok twee uur slaat en de ‘Volle Raad’ achter de gesloten deuren begint.

Tandenborstels
In het zaaltje vraagt voorzitter Marten Oosting (65) – hij verwierf bekendheid als nationale ombudsman – aandacht voor het kabinetsplan over de leefsituatie van uitkeringsgerechtigden om zonder pardon te korten op de uitkering voor wie ‘een aanbod tot’ huisbezoek weigert. Er is gegrinnik vanwege het woord ‘aanbod’, waar het kabinet niet mis te verstaan ‘verplichting’ bedoelt.

Tandenborstels
Oostings blik blijft hangen op de socioloog Kees Schuyt (65), die onmiddellijk van wal steekt en vertelt hoe fraudecontroleurs behalve tandenborstels ook het bed bevoelen op het aantal warme dus beslapen plekken.

Tandenborstels
De sfeer is beschaafd en beleefd. Jaarlijks voorziet de Raad van State de regering van zeshonderd adviezen. Gemiddeld doen ze twee maanden over elk advies, tenzij er haast is, zoals laatst met het spoedwetje van minister Bos van Financiën over een verbod op short-selling. Dat ging binnen 24 uur de deur uit.

Tandenborstels
Oosting: ‘We hebben er een behoorlijk tempo in. Je moet doorpakken en papiervreten. Het hele jaar door, ook zomers. De departementen hebben de neiging om vlak voor de vakantie alles bij ons over de schutting te kieperen.’

Tandenborstels
Kabinet, wat is je probleem, wat is je oplossing, is die uit te voeren en heb je er een wet voor nodig? Dat zijn altijd de eerste vragen die een staatsraad stelt. De adviezen liegen er zelden om. In tegenstelling tot wat de beeldvorming doet geloven, is de Raad van State – adviezen zijn sinds 1980 openbaar – niet erg volgzaam.

Tandenborstels
Vaak krijgt de minister het advies nog iets te veranderen, te zorgen dat zijn plannen niet strijdig zijn met de grondwet of de Europese regelgeving. Soms ligt er ook ineens Dictum Nr 6 op tafel, het strengste oordeel dat de Raad van State op zak heeft: kabinet, dit mag en kan zo echt niet.

Tandenborstels
En het kabinet? Dat laat zich lang niet altijd iets gelegen liggen aan zijn belangrijkste adviseurs. Oosting: ‘Ons advies over de gratis schoolboeken was vernietigend. Je weet van tevoren dat je weinig gehoor vindt bij de regeringspartijen, omdat er een afspraak over was gemaakt in het regeerakkoord. In zo’n geval hoop je dat onze argumenten worden opgepikt door de oppositie of de Eerste Kamer.’

Tandenborstels
Het is monnikenwerk, beamen de staatsraden, dat vlooien door de wetgeving, het schrijven van adviezen en vervolgens je collega’s overtuigen van jouw gelijk. Wie het behendigst opereert, krijgt binnenkamers het vaakst gelijk. Maar wie is de intrigant, wie verliest de stemmingen, wie heerst?

Tandenborstels
Gezag in de buitenwereld staat niet gelijk aan gezag in de ‘Volle Raad’. Dat is wat ze er zelf over willen zeggen, voor het overige houden de ‘koningen van de achterkamertjespolitiek’ de geheimen ‘binnen de haag hunner kiezen’.

Tandenborstels
Wat maakt iemand een goede staatsraad? Lees het binnenkort in de Staatscourant. Voor het eerst in de geschiedenis komt er een oproep om mogelijke kandidaten te noemen. Ze moeten deskundig en breed ontwikkeld zijn, maatschappelijk belangwekkende dingen hebben gedaan of een politieke achtergrond hebben. Lid van een politieke partij? Nee, dat hoeft niet, ook al doet de politieke herkomst van de ‘volle’ staatsraden anders vermoeden.

Tandenborstels
Want tot nog toe komen de staatsraden vooral uit kringen van CDA, PvdA, VVD en D66. Er is in GroenLinks weleens naar een nieuwe collega gezocht, ook de SP draait lang genoeg mee in de landspolitiek om een staatsraad te kunnen leveren. Maar het is niet gebeurd.

Tandenborstels
‘Ons kent ons, dat is waar’, zegt Tjeenk Willink. ‘Misschien vissen we wel in een te kleine vijver, daarom is een andere procedure van belang. De samenstelling moet divers zijn, we moeten waken tegen eenzijdigheid, dat is toch essentiëler dan de vraag of de mensen elkaar kennen. We moeten ook geen oude mannenclub worden.’

Tandenborstels
Sylvia Wortmann (52) was voor begrippen van de Raad van State ‘extreem’ jong toen ze vier jaar geleden haar opwachting maakte. Ze is afkomstig van het ministerie van Justitie, vertelt ze tussen de martiale portretten van alle vicepresidenten in de deftige Ledenkamer. Wie haar destijds belde, houdt ze geheim.

Tandenborstels
Op Justitie maakte ze wetgeving, nu kijkt ze met een ander oog en ziet ze het overhaaste, het overbodige. ‘Het is belangrijk dat je nog eens kunt zeggen: minister, is dit nou echt het probleem dat u wilt oplossen of doet u aan windowdressing? Het is belangrijk dat er een instituut is dat op enige afstand naar de wetgeving kijkt.’

Deuk

Deuk
Staatsraden zitten in het hart van het politieke bestel, ze genieten van politieke vraagstukken en hun gezag ontlenen ze eerder aan hun rol van hindermacht dan van applausmachine. Ze voelen zich onthecht en boven de partijen staan, hoeder van de burger liefst. ‘Af en toe loopt het gezag van de Raad een deuk op, of het verdiend is of niet’, mijmert Oosting enigszins spijtig en vanzelf is daar weer de heftige kritiek rondom het advies over het referendum.

Deuk
Tjeenk Willink: ‘Zeker toen hebben we ons afgevraagd langs welke lijnen we zouden moeten redeneren. De Raad van State zit niet in het luchtledige. We hebben te maken met een openbaar bestuur in een democratische rechtsstaat en zitten permanent in een rol, die politiek kan worden geduid. Daarover moeten we niet klagen.

Deuk
‘Je kunt niet zeggen: nou nee, dit keer geef ik geen advies. Je moet ook niet bang zijn en nachtenlang liggen woelen als er kritiek komt die je kon voorspellen. Dat is nu eenmaal het lot van een onafhankelijk adviseur.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.