Reconstructiestikstofcrisis

Het is alles of niets: Schouten wacht een loodzwaar gevecht om stikstofaanpak

De stikstofcrisis leek naar de achtergrond verdwenen, maar is allerminst opgelost. Minister Carola Schouten komt deze week met haar plannen. Haar wacht een loodzwaar gevecht om die aan de man te brengen. Vijf elementen uit het heden en recente verleden die daarbij een rol spelen.

Carola Schouten (r.) deze zomer op werkbezoek bij een akkerbouwer. De minister begint deze week aan haar laatste stikstofgevecht. De komende maanden gaan haar ministerschap maken of breken.Beeld Marcel van den Bergh / de Volkskrant

I: Wankele uitgangspositie

Het heeft bloed, zweet en tranen gekost, maar deze week is het dan toch zover: Carola Schouten presenteert haar ‘structurele aanpak stikstof’. Een heel pak papier kan de Tweede Kamer verwachten: een wet, een advies van de Raad van State en een evaluatie van het gevoerde beleid tot dusver.

Voor Schouten staat er veel op het spel. Haar reputatie als gedegen Kamerlid van de ChristenUnie was ijzersterk, maar als bewindspersoon oogst ze veel kritiek. Schoutens ministerschap is overschaduwd door de stikstofcrisis, een dossier met een lange geschiedenis vol ‘shit en ellende’, zoals een ingewijde het omschrijft. Aan Schouten om het op te lossen.

De snelheidsverlaging op snelwegen heeft dit jaar enige stikstofruimte gecreëerd voor woningbouw en infrastructuur, al dreigen meerdere projecten inmiddels alweer vast te lopen. Schoutens aanpak moet nu meer zekerheid bieden voor de komende jaren. Er is één probleem: de Tweede en Eerste Kamer moeten akkoord gaan. Vooral in de senaat oogt de uitgangspositie wankel. Schouten kan niet zonder steun van de oppositie.

Binnen het ministerie is niet iedereen er gerust op. Als de oppositie het plan wegstemt, blijft ruim 5 miljard euro die is bedoeld voor stikstofbeleid onbenut en ligt vanaf 1 januari weer heel het land stil, zo klinkt het dreigend. Wie wil dat op z’n geweten hebben?

Wat ook in het geding is: het prestige van Schouten. Als de vicepremier haar stikstofwet niet door de Kamers krijgt, betekent dat een roemloos einde van een toch al slopend ministerschap.

II: Teleurstelling over de nieuwe plannen

Een oude Haagse wijsheid wil dat er op het Binnenhof pas een deal is ‘als iedereen even ongelukkig is’. Aan die voorwaarde heeft Schouten voldaan. Niemand is echt enthousiast over haar in april al deels gepresenteerde plannen. De diep verdeelde coalitie niet, de oppositie niet, (ex-)ambtenaren niet, de milieubeweging niet, de agrarische sector niet en stikstofpaus Johan Remkes niet.

Wie zijn oor in Den Haag te luisteren legt, vangt al snel schampere reacties op. ‘Dit hadden we een jaar geleden ook al kunnen opschrijven.’ ‘Er wordt geld in de sloot gegooid.’

Wat ligt er op tafel? Schouten wil in elk geval 3 miljard extra uittrekken voor natuurbeleid de komende tien jaar. Daarnaast moet de stikstofuitstoot in 2030 26 procent lager liggen dan nu. De natuur moet zo herstellen en er komt ruimte voor nieuwe economische activiteiten. Verder moeten bouwprojecten die onder een bepaalde drempelwaarde blijven zonder natuurvergunningen kunnen doorgaan.

Critici menen dat de plannen tekortschieten. De commissie Remkes, die op aandringen van de coalitie vier rapporten schreef over de stikstofproblematiek, adviseerde om de uitstoot 50 procent omlaag te brengen in 2030 – bijna twee keer zoveel als het kabinet – anders dreigt het beleid weer vast te lopen in juridische procedures. Dat het kabinet minder ambities heeft, is slecht gevallen. ‘Het begint er een beetje op te lijken dat we dezelfde fouten maken als in het verleden’, merkte Remkes al op in Trouw.

Die fouten uit het verleden zijn bekend. De stikstofcrisis begon toen de Raad van State de zogenoemde Programmatische Aanpak Stikstof (PAS) in mei 2019 naar de prullenbak verwees. Via de PAS gaf Nederland vergunningen af bij kwetsbare natuurgebieden en als compensatie zouden er maatregelen komen om de vervuiling in toekomst juist terug te brengen. Van dat laatste kwam zo weinig terecht dat de Raad na amper vier jaar een streep zette door het programma.

Remkes is niet de enige die vreest dat Schouten zich aan dezelfde steen gaat stoten. De ‘bronmaatregelen’ om de stikstofuitstoot te verminderen zijn kwetsbaar, menen meerdere ex-betrokkenen. Zo zijn er grote twijfels of de ‘warme sanering’ van de varkensboeren echt zo veel gaat opleveren als nu is berekend.

Er is daarnaast een miljard gereserveerd om melkveehouders te verleiden vrijwillig te stoppen, maar hoeveel dat oplevert valt te bezien. ‘Ze gaan boertjes van 65 jaar die toch al wilden stoppen rijk maken, terwijl er bij de natuurgebieden niets verandert’, voorspelt één ingewijde. Volgens een kabinetsbron zal er wel degelijk naar de stikstofopbrengst worden gekeken bij het uitkopen van boeren.

De adviesafdeling van de Raad van State heeft zorgen over de ‘juridische houdbaarheid’, zo valt op te vangen. Schouten heeft haar wet de afgelopen weken nog aanpast om het ‘borgings- en controlemechanisme’ verder aan te scherpen. Via een streng ‘monitoringssysteem’ moet voorkomen worden dat het kabinet op papier stikstofwinst presenteert, terwijl de realiteit achterblijft.

Minister Carola Schouten ontvangt in september 2019 de aanbevelingen hoe op korte termijn om te gaan met de stikstofproblematiek in Nederland uit handen van oud-minister en commissievoorzitter Johan Remkes.Beeld Hollandse Hoogte / ANP

 III : Radicalisering boeren & wrevel tussen ministeries

De voorstellen van Schouten zijn het resultaat van slopende coalitieonderhandelingen. Na het uitbreken van de coronacrisis stonden de regeringspartijen maandenlang lijnrecht tegenover elkaar. D66 wilde een halvering van de veestapel, van het CDA en de VVD mocht er geen koe gedwongen verdwijnen. Die patstelling hangt nóg boven het hoofdpijndossier.

Moedeloosheid heeft zich meester gemaakt van ambtenaren en andere betrokkenen die zich de afgelopen jaren in de materie vastbeten. De radicalisering van de boeren, de politieke verlamming, de spanning tussen de betrokken ministeries: achter de schermen speelt het al jaren, blijkt uit interne documenten die naar buiten zijn gekomen via een beroep op de wet openbaarheid bestuur (wob).

De voorgeschiedenis: bij de inwerkingtreding van de PAS in juli 2015 is er meteen scepsis of de voorgenomen plannen om de stikstofuitstoot te verminderen wel genoeg opleveren. Ambtenaren beginnen in stilte te werken aan een ‘pakket reservemaatregelen’ voor het geval ‘er alsnog knelpunten ontstaan in ontwikkelingsruimte of in herstel van de natuur’, zo staat in de interne stukken.

In de praktijk blijft het een hels karwei om ook maar iets op de reservelijst te krijgen. Zo ontstaan er meteen spanningen tussen ministeries. De strijd gaat over wie het meeste moet bijdragen: de landbouw, industrie of mobiliteit.

Het reservepakket wordt in eerste instantie niet ‘politiek-maatschappelijk gedeeld’, maar als de lijst eind 2016 uitlekt, barst de bom in de agrarische sector. De radicalisering onder boeren komt dan al aan het licht, zeggen betrokkenen. LTO, van oudsher de belangrijkste belangenbehartiger, slaagt er niet in om iedereen binnenboord te houden. De boerenvakbonden lopen boos weg en willen niet meer meepraten.

Niet alleen de radicalisering onder de boeren is achter de schermen in volle gang, ook de politieke onverzoenlijkheid groeit. VVD-Kamerlid Helma Lodders werpt zich op als beschermvrouw van verongelijkte boeren. De agrarische sector mag niet te veel in de weg worden gelegd. Op de achtergrond spelen ook de grote veevoerbedrijven een rol in het verzet. Zij hebben geen belang bij een kleinere veestapel.

Als in 2019 de PAS definitief vastloopt, komen al die onderhuidse spanningen aan de oppervlakte. Zo weigert VVD-minister Cora van Nieuwenhuizen van Infrastructuur in eerste instantie nagenoeg alle medewerking om het probleem op te lossen. Landbouw moet zijn eigen rotzooi opruimen. Pas na een woedeuitbarsting van Rutte laat ze doorrekenen hoeveel een snelheidsbeperking oplevert aan stikstofwinst.

De wrevel tussen de ministeries is niet verdwenen. Bij Infrastructuur en Economische Zaken klinkt het vertrouwde gemor: landbouw draagt als grootste uitstoter te weinig bij aan de vermindering van de uitstoot. Volgens het ministerie van Landbouw geldt dat alleen voor de korte termijn.

De hoop in de agrarische sector blijft ondertussen onverminderd gevestigd op technologische innovaties. Die moeten de stikstofuitstoot in stallen terugdringen. Het probleem is alleen dat bij de ontwikkeling van het ‘reservepakket’ tussen 2015 en 2018 al blijkt hoe moeilijk dat is. ‘Het laaghangend fruit is al lang geplukt’, zegt een direct betrokkene.

Een voorbeeld is de verlaging van het eiwitgehalte in veevoer. Daar wordt al jaren naar gekeken, maar de opbrengst is beperkt en wie gaat bij 17 duizend boeren controleren of ze het goede voer gebruiken? Voor 2020 bleek het plan al onuitvoerbaar, voor de komende jaren wordt het toch weer opgevoerd door Schouten.

De twijfel over dergelijke zwaar gesubsidieerde innovaties blijft. ‘Als er echt een makkelijke oplossing was, hadden we het wel eerder bedacht’, zegt een ex-ambtenaar van Landbouw.

IV: Onderschatting bij de top van het ministerie

Niemand wil graag een kwaad woord zeggen over Carola Schouten. De bewindsvrouw werkt hard en is integer. ‘Carola Schouten deugt’, zegt een ingewijde. Toch klinkt er twijfel en kritiek. De stikstofcrisis is onder haar leiding uit de hand gelopen en een structurele oplossing ligt er volgens critici nog steeds niet op tafel. ‘Het is pappen en nathouden.’

Schoutens ministerschap verloopt vanaf het begin stroef en moeizaam. Als D66 tijdens de kabinetsformatie Sociale Zaken opeist, moet de ChristenUnie-coryfee noodgedwongen naar Landbouw, al zijn er aanvankelijk geen plannen om daar een apart ministerie van te maken. De nieuwe minister moet intrekken op het ministerie van Economische Zaken. De ChristenUnie steigert. Schouten moet een eigen ministerie krijgen met een eigen begroting en een eigen ambtenarenapparaat.

Premier Rutte en minister Schouten (Landbouw) ontvangen in november 2019 vertegenwoordigers van de agrarische sector op het Catshuis. Schouten moet de komende maanden haar nieuwe stikstofplannen door een Eerste en Tweede Kamer zien te loodsen.Beeld Arie Kievit

Het leidt meteen tot nieuwe problemen. Schouten heeft geen bestuurlijke ervaring en de ambtelijke ondersteuning rammelt. Na twee tijdelijke krachten krijgt ze pas halverwege 2018 een volwaardige secretaris-generaal, Jan-Kees Goet, een ambtenaar die geen ervaring heeft met landbouwdossiers, en hij is niet de enige op het departement die dat mist. In de periode voor Schoutens aantreden is er een uittocht van ervaren ambtenaren geweest. Later zal de commissie Remkes dat bestempelen als ‘een belangrijke factor’ achter het PAS-echec.

In het stikstofdossier worden de risico’s dan ook lang onderschat in de top van het ministerie. Als de Raad van State in 2017 besluit om advies te vragen bij het Europees Hof over de PAS noemen juristen op het departement dat meteen al een ‘zorgelijk en risicovol’ voorteken. Er volgen meer waarschuwingen. Toch blijven de ambtelijke top en Schouten optimistisch. Misschien moet de PAS wat aangepast worden, het systeem zelf kan overeind blijven, zo is de verwachting.

Als de Raad van State in mei 2019 aan alle illusies een einde maakt, is het ministerie overvallen en verlamd. Schouten weet ook later geen vaart te maken. Op het hoogtepunt van de crisis wordt er een heel nieuw directoraat stikstof uit de grond gestampt met inmiddels 100 ambtenaren. Zo moet het ministerie meer greep krijgen op de materie. Volgens meerdere ingewijden leidt de ambtelijke reorganisatie tot vertraging.Ook op de bestuursstijl van Schouten is er kritiek. ‘Ze wil aardig gevonden worden’, meent een ingewijde. ‘Maar politiek is soms gewoon hakken. Deze kant op en verder geen gezeur.’

Schouten heeft in het voorjaar gedreigd met aftreden, bevestigen meerdere ingewijden. Ze voelt bij het zoeken naar een uitweg te weinig steun van de coalitie. Na haar dreigement komt er volgens een ingewijde eindelijk vaart in het dossier.

V: Concessies aan links noodzakelijk

Toch is Schouten niet uit de gevarenzone. Op dit moment is er geen meerderheid voor haar plannen in de Eerste Kamer. De spoedwet stikstof kwam eind 2019 dankzij een onwaarschijnlijke gelegenheidscoalitie met Groep Otten, 50Plus en SGP door de senaat, maar dat geitenpaadje lijkt inmiddels onbegaanbaar. Zonder steun van GroenLinks en PvdA dreigt een afgang, maar die twee partijen, die op dit dossier samen optrekken, zijn uiterst kritisch. Ondertussen groeit de urgentie. Nu al komen er signalen uit de provincie en het ministerie van Infrastructuur dat projecten vastlopen omdat er te weinig ‘stikstofruimte’ is.

Voor Schouten is het nu alles of niets. Als ze haar plannen niet door de Eerste Kamer krijgt, belandt Nederland midden in een coronapandemie ook nog eens in een nieuwe stikstofcrisis. Kan Schouten dan nog wel geloofwaardig door?

Er lijkt maar één uitweg: concessies doen aan GroenLinks en PvdA in ruil voor steun in de Eerste Kamer. Er moet dan extra geld vrijkomen voor natuurbeleid en het uitkopen van boeren. Een andere toezegging ligt gevoeliger: de mogelijke onteigening of verplaatsing van boeren die zich niet laten verleiden door een vrijwillige regeling. Voor de VVD en CDA is dat pijnlijk.

Veel zal afhangen van de stuurmanskunst van Schouten. Enige verschuivingen binnen de coalitie zijn al merkbaar. Asfaltpartij VVD wil nieuwe wegen aanleggen, het CDA zet in op de woningbouw. Nu die plannen in gevaar komen, oogt de liefde voor de boeren brozer.

Schouten heeft uitputtende jaren achter de rug als minister; nu begint ze aan haar laatste stikstofgevecht. De komende maanden gaan haar ministerschap maken of breken.

Met medewerking van Erik Verwiel

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden