Het falen van de overheid als bedrijf

De vrijheid moet in toom worden gehouden met politieke oordelen die de schuldvraag niet mijden De landelijke overheid is voor zijn beleid aangewezen op de kennis van scholen, bedrijven en lagere overheden....

ALS POLITICI geen leiding geven, zijn het lafaards. Dat het kabinet wekelijks opiniepeilingen laat uitvoeren om te kijken of de bevolking haar koers in de oorlog in Afghanistan wel steunt, wordt dat al snel gezien als een symbool van collectieve karakterzwakte. Maar als politici ambitieuze plannen lanceren, zijn het naïeve dromers die nog geloven in de maakbaarheid van de samenleving. We willen dat alles goed geregeld is én dat de overheid zich niet met ons bemoeit. De overheid moet terugtreden én optreden.

Dat is volgens Herman Tjeenk Willink, de vice-voorzitter van de Raad van State, de verlammende paradox waarmee bestuurders hebben te kampen. Ze hebben geleerd dat het onmogelijk is het land uit Den Haag per blauwdruk te regeren. Ze beseffen dat ze de kennis en de inventiviteit van scholen, bedrijven en lagere overheden nodig hebben om maatwerk te kunnen leveren, maar weten dat als het mis gaat, zij op het matje worden geroepen.

Dus vrezen bestuurders de vrijheid die ze die instellingen moeten bieden. En niet ten onrechte. De onderzoeken naar de rampen in Enschede en Volendam hebben laten zien dat lagere overheden hun vrijheid soms gebruikten om niks te doen. En ook de grotere speelruimte van de geprivatiseerde NS of de energiebedrijven heeft niet het gewenste resultaat opgeleverd.

De reflex om dan maar weer alles uit Den Haag te regelen, is groot. Toch is dat onverstandig en nostalgisch. Het is beter na te denken over nieuwe manieren om de voordelen van de vrijheid te behouden en de nadelen te minimaliseren.

Aanhangers van een bedrijfsmatige overheid menen hiervoor een recept te hebben gevonden. Zij zien de overheid als een opdrachtgever, en scholen, bedrijven of lagere overheidsinstellingen als aannemers die een klus moeten klaren. De politiek bepaalt wat er moet gebeuren en de uitvoerders bepalen hoe ze dat het slimst kunnen doen. Die hebben daarbij een grote vrijheid, maar worden wel afgerekend op het resultaat. Om die resultaten te kunnen beoordelen, worden de prestaties van de ene school vergeleken met die van een andere, met een vergelijkbare groep leerlingen. Bestuurskundigen spreken van benchmarking.

Een bedrijfsmatige overheid lijkt een oplossing te bieden voor de paradox van Tjeenk Willink. De politiek toont haar leiderschap, want zij bepaalt wat er moet gebeuren, en ze stelt zich terughoudend op, want de instellingen mogen zelf bepalen hoe ze dat doen.

Helaas is de praktijk weerbarstiger dan de leer. De vrijheid van de instellingen is namelijk nog altijd beperkt. Scholen zijn de laatste jaren veel zelfstandiger geworden, maar mogen geen radicaal ander personeelsbeleid voeren of afwijken van de CAO-afspraken. Ze moeten werk maken van achterstanden, maar mogen niet de computerlessen en het schoolzwemmen schrappen en de gewonnen tijd besteden aan taalonderwijs.

Bedrijven worden aangemoedigd op milieugebied voorlopers te zijn, maar worden nog steeds met hetzelfde gedetailleerde vergunningenregime geconfronteerd als minder brave broeders. Reïntegratiebedrijven moeten wel concurreren, maar zich intussen precies houden aan de werkwijze die opdrachtgevers als het GAK voor ogen hebben. Het gevolg is een enorme papierwinkel. Van de belofte slim te kunnen inspelen op bijzondere omstandigheden en maatwerk te kunnen leveren, komt zo niets terecht.

De vrijheid die de instellingen wel hebben, wordt bovendien lang niet altijd gebruikt op de gewenste manier. De autonomie van scholen is vergroot in de hoop dat door de concurrentie de kwaliteit van het onderwijs zou stijgen. De sociologe Sietske Waslander heeft in Koopmanschap en Burgerschap: marktwerking in het onderwijs laten zien dat deze veronderstelling van de markt in het onderwijs niet opgaat. Bedrijven streven naar een zo groot mogelijk marktaandeel. Scholen niet. Een grotere populariteit van de school leidt niet tot groei, maar tot strengere selectie van de beste leerling aan de poort. Niet de kwaliteit van het onderwijs neemt toe, maar de segregatie.

Bij het weer aan de slag helpen van arbeidsongeschikten dreigt een vergelijkbaar gevaar. Als reïntegratie-bedrijven een succespercentage moeten halen van 35, is het rationeel meer werk te steken in de beste kandidaten. Dat gaat ten koste van mensen die naast hun lichamelijke kwaal ook een taalprobleem hebben. Omdat in de statistiek van arbeidsongeschiktheid geen onderscheid wordt gemaakt naar etniciteit, is de kans groot dat de allochtone arbeidsongeschikten steeds buiten de boot vallen.

B

OVENDIEN is de duurzaamheid van het succes twijfelachtig. Als de gereïntegreerde arbeidsongeschikten binnen korte tijd weer op straat staan omdat ze het eigenlijk niet aan kunnen, zijn ze van de regen in de drup geholpen. De FNV heeft geconstateerd dat rondpompen van kneuzen veelvuldig voorkomt. Mensen komen bij uitzendbureaus aan de slag, houden het niet vol en verdwijnen opnieuw in de WAO, waarna verhaal opnieuw begint.

Nu is het in principe mogelijk al deze onbedoelde effecten mee te nemen in de beoordeling van de prestaties van de scholen en reïntegratiebedrijven. Maar daarmee is de zaak nog niet in kannen en kruiken. In de huidige ambtelijke politieke cultuur bestaat namelijk een grote afkeer van controversiële oordelen. Niemand wil zijn handen branden.

Neem de wettelijke verplichting van uitvoeringsinstellingen als het GAK om de voorlopige reïntegratieplannen van bedrijven voor hun zieke werknemers inhoudelijk te beoordelen. Daar komt niets van terecht. Alleen als bedrijven te laat zijn, volgt een sanctie.

De meeste plannen zijn betekenisloos. In Een gebouw zonder plan geven de publicisten Ivo Kuijpers en Piet Leenders en het Tweede-Kamerlid van GroenLinks Kees Vendrik daarvan een ontluisterend voorbeeld. Jan van Delden, werknemer bij GAK Automatisering, krijgt last van rsi in zijn rechterpols. Na ruim een halfjaar krijgt hij bericht dat de Arbodienst een reïntegratieplan voor hem heeft ingediend. Hij wil de inhoud van het plan weten. Eerst krijgt hij die niet te horen omdat het medisch geheim zou zijn. 'Maar het gaat over mij', dringt Van Delden aan. Uiteindelijk krijgt hij het voor zijn reïntegratie zo belangrijke plan in handen.

Het is een A-4'tje met drie gegevens: de naam van de werkgever, de datum van mogelijke werkhervatting en een diagnosecode. 'Over die datum was met mij nooit gepraat, de diagnosecode bleek bij navraag te staan voor rsi aan rug en schouders, en de naam van de werkgever was verkeerd, want het verkeerde GAK-onderdeel.' Toch is dit onzinnige reïntegratieplan door de uitvoeringsinstelling geaccepteerd.

De aanhangers van de bedrijfsmatige overheid hopen deze aanpak tegen te gaan door heldere contracten te sluiten met de uitvoerders en door eenduidige criteria en sancties af te spreken. Maar deze zakelijke retoriek is schijn. De politieke opdrachtgevers blijven huiverig bij het afrekenen van hun contractpartners. Zo heeft de gemeente Amsterdam, die convenanten sluit met scholen, nog geen enkele slecht presterende school gesloten.

Voor deze terughoudendheid bestaat een goede verklaring. Allereerst beseffen de opdrachtgevers dat de criteria die ze hebben gekozen om de prestaties te beoordelen, iets willekeurigs hebben. De gemiddelde CITO-score van een school zegt wel iets, maar niet alles over de kwaliteit van het gegeven onderwijs. Bovendien is de overheid een heel bijzondere opdrachtgever. Als ze sancties oplegt, moet ze die ook aan het publiek kunnen verkopen. Dat maakt haar gevoelig voor verzachtende omstandigheden.

Als een school een goed verhaal heeft over de oorzaak van de teleurstellende resultaten, omdat ze te maken heeft gekregen met een onverwachte toestroom van kinderen die helemaal geen Nederlands spreken, een ziekengolf onder het personeel of een gebrek aan invalkrachten, laat de overheid haar strengheid snel varen en wordt genoegen genomen met een belofte van beterschap. Bij de handhaving van milieuwetten zie je hetzelfde. Zolang de bedrijven kunnen laten zien dat ze aan verbetering werken, waagt de overheid zich niet aan sancties.

Hier wreekt zich dat de voorstanders van de bedrijfsmatige overheid een afkeer hebben van politiek in de betekenis die de filosofe Hannah Arendt eraan geeft. Arendt zegt dat oordelen iets anders is dan meten. Oordelen begint als het criterium op basis waarvan geoordeeld moet worden niet vast ligt, als strijdige claims en verhalen over de werkelijkheid tegen elkaar moeten worden afgewogen.

De retoriek van zakelijke afspraken suggereert daarentegen dat het slechts een kwestie is van het controleren van het contract. In de bedrijfsmatige visie op de overheid zijn de oorzaken van het niet nakomen van de verplichtingen niet relevant. Deze technocratische, anti-politieke inslag van de bedrijfsmatige overheid is haar zwakte. Controversiële oordelen winnen aan legitimiteit als recht wordt gedaan aan bijzondere omstandigheden. In de cijfermatige benadering van de aanhangers van de bedrijfsmatige overheid is dat onmogelijk. Dit betekent niet dat de benadering overboord moet worden gegooid, maar dat het oordeel van de opdrachtgever moet worden gepolitiseerd.

Een voorbeeld van deze politisering is het voorstel van de commissie-Donner een inhoudelijk oordeel te vellen over de reïntegratieactiviteiten van werkgever en werknemer. Heeft de werkgever wel genoeg zijn best gedaan om passend ander werk te vinden binnen of buiten het bedrijf? Heeft de werknemer misschien passend werk geweigerd? Beide partijen hangt een sanctie boven het hoofd als ze tekortschieten. De werkgever kan worden gestraft doordat de zieke werknemer niet naar de WAO mag afvloeien en in dienst blijft. Werknemers die onwillig zijn bij het aanvaarden van passend werk, lopen het risico ontslagen te worden zonder te worden afgekeurd.

De bestuurskundige A. Ringeling heeft een vergelijkbaar voorstel gedaan. Hij wil milieuambtenaren in staat stellen een inhoudelijk oordeel te vellen over de milieu-inspanningen van bedrijven. Zij kunnen bedrijven die vooroplopen, belonen met minder gedetailleerde vergunningen. Ook hier is het oordeel meer dan meten. Bij de beoordeling van scholen kan een vergelijkbare systeem worden bedacht. De gemeenten moeten de gelegenheid krijgen niet alleen de prestaties van scholen te beoordelen, maar ook de argumenten die scholen geven waarom ze de doelstellingen niet hebben bereikt.

Deze voorstellen zijn niet zonder gevaren. Willekeur ligt op de loer. Er zijn immers geen vaste regels en harde criteria. In het ene geval krijgt de werkgever de schuld, in een bijna vergelijkbaar geval de werknemer. De regels en criteria geven alleen maar schijnzekerheid. De kracht van het oordeel ligt in het recht doen aan bijzondere omstandigheden. Dat kan een technocratische benadering nooit. Het betekent wel dat de rechtsgelijkheid minder wordt. Voor de legitimiteit van het systeem is het daarom van essentieel belang dat betrokkenen de gelegenheid krijgen tegen controversiële beslissingen in beroep te gaan. Dit draagt het gevaar in zich van een juridisering van de samenleving. Het alternatief is echter nog pijnlijker. Dan wordt de politieke controle op de uitvoering een papieren tijger.

DE HIER voorgestelde benadering zet het gangbare begrip van democratie op zijn kop. De grootste politieke problemen gaan niet over de doelstellingen van het beleid, maar over de uitvoering. Daar ontstaan de grote conflicten van de afgelopen tien jaar. Kijk maar naar de WAO-crisis, de arbeidsbemiddeling, de hardnekkigheid van onderwijsachterstanden, asielbeleid, het verkeersinfarct, de toekomst van Schiphol, de Bijlmer-enquête.

De eerste taak van politici is daarom niet het lanceren van nog meer plannetjes, maar het oordelen over de manier waarop diverse overheidsinstellingen, scholen en bedrijven gebruikmaken van de vrijheid die hun wordt geboden. Politiek is achteruitzien. Het gaat erom controversiële oordelen te vellen over de praktijk en lessen te trekken uit gemaakte fouten. Politiek is dus bovenal management of mistakes.

De kritiek op het 'naïeve' geloof in de maakbaarheid van de samenleving heeft sommigen ertoe verleid te dromen van een minimale overheid. De rampen in Enschede en Volendam en de zeurende kwesties van arbeidsongeschiktheid en ongelijkheid in het onderwijs laten zien hoe naïef dat idee was. Er blijven kwesties die collectief moeten worden aangepakt. De enige manier om dat met succes te doen, is door de mensen die in de praktijk deze doelstellingen vormgeven meer vrijheid te bieden.

Zij moeten zich op hun beurt voor hun daden verantwoorden. Hun prestaties moeten worden beoordeeld. De cijfermatige technocratische logica van de aanhangers van een bedrijfsmatige overheid schiet daarvoor tekort. De vrijheid moet in toom gehouden worden met politieke, controversiële oordelen die de schuldvraag niet vermijden. Dat is de wraak van de publieke zaak. De behartiging van het publieke belang kan niet zonder de politiek, waarin velen het geloof hadden verloren.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.