'Het Europarlement vertegenwoordigt niemand dus schaf het af'

Waarom heeft Nederland Europa eigenlijk nodig? Jan Willem Beyen, een van de Nederlandse grondleggers van Europa, schreef in zijn memoires: 'Europa is in zijn politieke voortbestaan en zijn identiteit bedreigd. Tegen deze bedreiging kan het zich alleen handhaven als het zijn "eenheid" vindt. (...) Het is zinloos de Europese eenwording (...) te zien als iets dat in strijd kan zijn met het Nederlandse belang of met het belang van enig ander Europees land .'

Voor de een zijn Beyens woorden nog even actueel als een halve eeuw geleden, toen hij minister van Buitenlandse Zaken was, of als in 1968, toen hij ze publiceerde. Voor de ander is het Eurospeak , waarmee in de Franse en Nederlandse referenda terecht korte metten is gemaakt. Kunnen beide zijden gelijk hebben?

De 'bedreiging' van Europa is vandaag minder direct (weg Sovjet-Unie) maar veelomvattender dan in Beyens tijd. Het alternatief voor Europese integratie - Europese desintegratie - wordt door weinigen aantrekkelijk gevonden. Tegelijk is duidelijk geworden dat Europa alleen verder kan als de politieke elites in Europa beseffen dat hun project niet langer verkocht kan worden als een religie, maar dat zij de kiezers die het als verlengstuk van nationale politiek beschouwen, serieus nemen.

Legitimiteitsvraag
Dat de Europese integratie vroeg of laat tegen de legitimiteitsvraag zou oplopen, is geen verrassing. Het project om de erfvijanden Frankrijk en Duitsland aan elkaar te binden is in het naoorlogse Europa bewust weggehouden van kiezersvolk dat zo'n vooruitstrevend project subiet had weggestemd. 'Het was de grootsheid van Robert Schuman', maande een wijze vriend me onlangs, 'om boven de nationale staat uit te komen, ondanks alle Franse rancune tegen de Duitsers'.

Het ondemocratische aspect van de Europese Unie is mede hierom lang geroemd - of geduld - als noodzakelijk kwaad, zeker door Europese politici zelf. Oud-voorzitter van de Europese Commissie Jacques Delors sprak over 'goedwillend despotisme' en de Franse politicus Pascal Lamy wond er evenmin doekjes om toen hij opmerkte: 'De mensen waren niet klaar voor integratie, dus moest je doorgaan zonder het publiek er al te veel over te vertellen.' Sommige historici delen de mening van politici dat alleen zó Europa kon komen waar het nu is. Volgens Alan Milward bijvoorbeeld deden diplomaten er goed aan de Europese integratie af te schermen van de publieke wil, 'want als deze er te vroeg was bijgehaald had het heel goed het project kunnen blokkeren door een muur van nationale sentimenten'.

Anderen oordelen harder, zoals de veelgeprezen Britse journalist Hugo Young die 'misrepresentatie' omschreef als een opvallende zwakte van het project. 'Het leek wel alsof de makers (van Europa) de waarheid niet durfden te zeggen. (...) Het idee dat een van de deugden van de EEG bestond uit de verdunning van nationale soevereiniteit kon maar zelden openlijk worden beschreven.' Zo ontstond een bizar complot, waarvoor nu een hoge prijs wordt betaald: Europa als opium van de leiders, als verlengstuk van het buitenlands beleid van staten en speeltje voor politici, diplomaten en academici - dat zijn legitimiteit kon ontlenen aan zijn grote economische succes, zonder dat het volk ermee hoefde te worden belast.

Nee-stem
De politici die nu met een aanstekelijk enthousiasme beweren dat de nee-stem in de referenda 'een overwinning van de democratie' is, komen dus van heel, heel ver als het om Europa gaat. Hetzelfde geldt trouwens voor veel kiezers, die de gevolgen van 'Europa' aan den lijve beginnen te voelen en dus hun figurantenrol als stemvee niet langer accepteren. Het dubbele nee van vorige week bevestigt dat het omslagpunt in de Europese integratie is bereikt: als Europa als revolutionair idee er alleen kon komen zonder inmenging van burgers, dan geldt vanaf nu dat Europa alleen kan blijven met de innigste inmenging van burgers.

Die ontwikkeling valt niet los te zien van de grote veranderingen in Europa sinds de omwenteling van 1989/91: de Duitse hereniging, de versnelling van de Europese integratie middels een serie nieuwe verdragen, de uitbreiding naar het oosten en het almaar uitdijend aantal onderwerpen en gebieden waarop Europa zichzelf een nuttige taak toedenkt.

Al deze ontwikkelingen maken de Europese politiek minder vrijblijvend en dus de behoefte aan democratische legitimiteit des te groter.

De ontmythologisering van Europa kwam al snel na de instorting van de Sovjet-Unie in een versnelling. Het Nederlandse federalisme beleefde zijn zwanenzang in de aanloop naar het Verdrag van Maastricht. De overgang kort daarna van netto-ontvanger naar netto-betaler introduceerde openlijke euroscepsis in de politiek. Dit sentiment is inmiddels gangbaarder geworden, zoals bleek voor en na de invoering van de euro en in reacties op de Franse en Duitse schendingen van het Stabiliteitspact.

Voor politici bleef die euroscepsis meestal ingekapseld in de overheersende Europa-religie: er viel van alles op aan te merken, maar de voordelen van de Europese integratie bleven altijd veel groter dan de nadelen - een argument waarmee keer op keer elk Europees compromis in Den Haag moeiteloos kon worden geaccepteerd.

Elitaire karakter
Het elitaire karakter van Europa is, zoals hier uiteengezet, onlosmakelijk met de eenwording van Europa verbonden. En er zijn aanwijzingen genoeg dat de kloof tussen de Europese 'voorhoede' en de rest in heel Europa bestaat, niet alleen in nee-stemmend Frankrijk en Nederland. Zelfs in Duitsland, van oudsher het meest federalistische en pro-Europese land, zou het er volgens waarnemers om spannen als de Grondwet was voorgelegd in een referendum - en niet als hamerstuk in de Bondsdag was aangenomen. Hetzelfde geldt voor België en een aantal andere lidstaten. Juist omdat het geen typisch Nederlands of Frans fenomeen is, moeten de gevolgen van het dubbele nee in Brussel zichtbaar worden. In het religieuze Europa - waar alternatieve opvattingen al snel ketters heetten - was een debat niet goed mogelijk. De gangbare mening is dat Europa 'te ver' van de burger staat en dat die met de besluitvorming daar dus geen affiniteit heeft. Dat mag zo zijn, maar uit de vele beweegredenen van de nee-stemmers - en de relatief hoge opkomst - valt ook een andere les te trekken: de kiezer beseft dat Europese besluitvorming, in een uitdijend Europa dat zich met steeds meer zaken bemoeit, geen religie is maar net zo belangrijk als nationale politiek .

Als er dan eens direct over een Europees verdrag mag worden gestemd, dan stellen kiezers zich rationeel op: ze maken, geholpen door de campagnes van 'hun' politici en in Nederland door de wetenschap dat hun stem in Europa tot dusver eens in de vijftig jaar werd gevraagd, een winst-en verliesrekening op en stemmen.

Het klinkt zo basaal, maar in Europa is het revolutionair, want een afrekening met Europa als religie en als mythe. En het begin van Europese politiek. Het effect op korte termijn is een verlammende crisis in de besluitvorming, maar als hiermee het besef doordringt dat de Gouden Halve Eeuw van Europa voorbij is - en hervormingen dringend gewenst zijn, dan is dat winst.

Parlement afschaffen
Werden al die gewenste hervormingen nu juist niet voorgelegd in het grondwettelijk verdrag? Een terechte vraag, maar nu achterhaald. Nu het waar als gespreksonderwerp ook een taboe eindstation op rustte, door de kiezers in beeld wordt van Europa gebracht - geen federatie, geen superstaat, geen 'Europese regering' - moet ook de democratische legitimering van Europa dichter bij huis gebracht worden.

Hoewel leden van het Europees Parlement vinden dat alleen hun Parlement overeind is gebleven in het kiezersgeweld, zou het beter zijn het parlement in deze vorm af te schaffen.

Wat is de legitimiteit van een parlement waarvoor weinigen gaan stemmen, waardoor niemand zich vertegenwoordigd voelt -en waarvan de leden zich in hun thuisland vooral laten gelden als euromissionarisen in plaats van de wensen en zorgen van hun kiezers over te brengen in Brussel of Straatsburg? Het Europarlement is vanaf zijn geboorte in 1974 een treurig geval: een wereldvreemd spektakel van honderden onbekende lieden die heen en weer reizen tussen Brussel en Straatsburg en eindeloze discussies voeren over zaken waar ze vaak geen invloed over kunnen uitoefenen. Het is geen oplossing van het democratisch tekort, maar de belichaming ervan.

Invloed
Zeker, het Parlement heeft in de EU-verdragen van de jaren negentig veel meer invloed verworven. En zou dat in de Grondwet opnieuw doen. Maar meer invloed helpt niet, want het fundamentele bezwaar blijft rechtovereind: dit parlement vertegenwoordigt, behalve in naam, niemand. Europeanen bestaan niet, in politieke zin, en de legitimiteit van 'Europa' kan dus niet Europees georganiseerd

eel beter is het te zoeken naar een model dat de controle op de Europese besluitvorming herkenbaar terugbrengt naar nationale parlementen. Het Europarlement is uitgevonden in een tijd waarin aan de tunnel een federatief Europa waarin wij allen konden opgaan. Dertig jaar later - nu Europa behoefte heeft aan een legitiem politiek proces dat is gegrondvest op stevige nationale pijlers - is het tijd voor een parlementaire pas op de plaats.

De terugkeer naar een vorm van het oude 'dubbelmandaat' voor nationale politici - of een moderne en betekenisvoller variant daarop - komt de laatste jaren steeds vaker terug in de dagdromen van Europese idealisten. Minister Bot stipte het aan in zijn Humboldt-rede van een jaar geleden, waarin hij tevens vaststelde dat het Europees Parlement voor de burger geen instelling is (of binnenkort wordt) waaraan zij hun vertrouwen schenken. Het is een waarheid als een koe, een besef dat iedereen deelt - behalve europarlementariërs zelf.

Zijn er, behalve de nationale referenda die nu standaard zullen worden bij de ratificatie van grote verdragen, geen alternatieve oplossingen? Dat hangt ervan af. Een afgeslankt Europees 'Parlement' dat enkele malen per jaar bijeenkomt en bestaat uit representatieve vertegenwoordiging van nationale parlementsleden zou voor de kiezers in ieder geval een herkenbaarder, en legitiemer, politiek proces opleveren dan het huidige. Wie de deels bovennationale Europese besluitvorming wil redden, moet terug naar de diepst gewortelde bronnen van gelegitimeerde besluitvorming: nationale parlementen.

Is dat geen versterking van de fragmenterende krachten die Europa bedreigen? Werkt het de 're-nationalisatie' van Europees beleid, die in feite al onderweg is, niet verder in de hand? Niet voor wie gelooft dat, vooral in een steeds 'groter' Europa, de afstand tussen kiezer en gekozene zo klein mogelijk moet blijven en de politieke afrekening voor het Europese beleid zo dicht mogelijk bij huis moet blijven.

'Democratisch handelingsvermogen'
Tot nog toe luidde de mening van de orthodoxie: als Europa effectief kan optreden, op het gebied van welvaart en veiligheid, organiseert het vanzelf zijn eigen steun - en dus legitimeit. Die logica, waarbij de democratische afrekening met de kiezer blijkbaar altijd kan worden uitgesteld tot een in de toekomst gelegen Europees walhalla, gaat niet meer op.

Wil Europa verder, dan zal het dus een 'democratisch handelingsvermogen' moeten organiseren. Dat betekent onvermijdelijk kleinere stappen, concentratie op kerntaken en nauwere consultatie van de kiezer. Geconfronteerd met het democratisch tekort heeft de regerende klasse vaak geantwoord met een tamelijk ongemeend 'Morgen bent u de eerste!'

Nu is die dag aangebroken. De uitdaging van Beyens geestelijke nazaten zal erin liggen om een vorm van Europese besluitvorming te vinden die recht doet aan het democratisch imperatief. Want alleen een democratisch gegrondvest Europa maakt op termijn kans de fragmenterende krachten op dit continent - laat staan daarbuiten - te verslaan.

^{Arnout Brouwers is historicus en chef buitenland van de Volkskrant. Dit artikel verscheen in de Volkskrant van 11 juni 2005.}