Het drijfzand onder de stadsprovincies

Regionale samenwerking is er volop. Maar bestuurlijk is het een rommeltje. Sinds de strijd tussen 'Thorbeckianen' en 'Beerninkianen' over de gewestvorming is de enige vordering geweest dat het nieuwe bestuur van onderop tot stand moest komen....

'EEN COMMISSARIS van de koningin zei laatst tegen mij: er gaat geen meter van mijn provincie af. Ja, op die manier zijn we terug in de late middeleeuwen, bij de hertogen van Gelre en de bisschoppen van Utrecht', zegt hetCDA-kamerlid Frans-Jozef van der Heijden, die - met klimmend misnoegen - meer gedonderjaag over de nieuwe stadsprovincies ziet dan reële bestuurlijke vernieuwing.

In 1992 namen hij en de CDA-fractie een scherpe bocht ten gunste van regionaal bestuur, liefst overal in het land. Des te verassender omdat het CDA tot dan toe ook bestuurlijk vooral conservatief was. Velen in het CDA zijn dat nog. De lijn-Van der Heijden is omstreden. Ook buiten het CDA lijkt de tegenstand te groeien.

Vernieuwing van het binnenlands bestuur zou een planmatige verbetering moeten zijn, in zakelijke discussie opgericht door politici, bestuurders, deskundigen en ambtenaren op alle niveaus. In werkelijkheid is het een slagveld met de omvang van bijna half Nederland. Waarop wegens de hoge stofwolken moeilijk zicht te krijgen is.

Sterk en integraal regionaal bestuur, dat is niet zomaar een hobby van wat parlementariërs, enkele lieden op Binnenlandse Zaken en bestuurders van de grote steden. Het geldt al zeker sinds de jaren zestig als het hoofdthema van elke bestuurlijke reorganisatie. Die gedachte is op zich niet zo omstreden, maar zo gauw het praktijk dreigt te worden, krijgt menigeen koude voeten. De reorganisatie is al meer dan een kwart eeuw een veldslag zonder uitslag.

Er is inmiddels al veel geregeld op de 'natuurlijke' regionale schaal: met name de politie, die echter een aangepaste bestuurlijke tegenhanger mist. Met het gevolg dat de democratische en de financiële controle nogal in de lucht blijft hangen. Er zijn - wegens te veel vrijblijvendheid mislukte - vervoersregio's. En heel veel andere gemeentetaken worden in vrijwillige samenwerking op regionale schaal gedaan: de gemeenschappelijke regelingen.

Bestuurlijk hebben die regio's grotere bezwaren naarmate er meer zijn: ze vormen een rommelige bestuurlijke tussenlaag, meer speelterrein van gemeentebestuurders en ambtenaren dan sterk, democratisch bestuur. Ook binnen die regelingen spelen de spanningen tussen centrumgemeenten (met hun voorzieningen voor de hele regio) en randgemeenten een rol.

De randgemeenten willen rust en vrijheid, maar wel breeduit profiteren van de stad. De stad is armlastig, terwijl de bevolking daar veel hogere gemeentelijke lasten betaalt. Voor verkeer, bouwlocaties, milieuproblemen en allerlei regelingen is de stad op onwillige en kleinschalig denkende randgemeenten aangewezen. Zo houdt Voorburg al dertig jaar een verkeersverbetering voor de hele Haagse agglomeratie tegen.

De veelvoud van gemeenschappelijke regelingen in het hele land geeft aan dat de behoefte aan regionaal bestuur algemeen is, en niet alleen in de stedelijke agglomeraties bestaat. Ze tonen tevens de aarzeling van vele decennia om aan die behoefte consequent uitvoering te geven. Aanmodderen in plaats van hervormen. Magere compromissen op compromissen in plaats van architectonisch vernieuwen: de Nederlandse politieke en bestuurscultuur ten voeten uit.

Wie moet dat regionale bestuur maken? Ook daarover woedt al ruim een kwart eeuw strijd. Eind jaren zestig werd gesproken over Thorbeckianen en Beerninkianen. De eersten wilden in heel Nederland 'gewesten', door het rijk ontworpen èn dwingend opgelegd. Maar de opponenten, genoemd naar de huisbakken minister Beernink (kabinet-De Jong), wilden hetzelfde regionale bestuur geleidelijk van onderop laten groeien.

De laatsten wonnen, vooral doordat het kabinet-Den Uyl de hervorming te veel liet versloffen en conservatieve kabinetten daarna de zaak afbliezen (met als enige 'vernieuwing' de provincie Flevoland). Maar sindsdien is 'onderop' de enige vordering in de wildgroei van de gemeenschappelijke regelingen geweest.

Waar rand- en centrumgemeenten zulke scherpe belangentegenstellingen kennen, is het rijkelijk optimistisch te verwachten dat ze met zelfwegcijfering en in eendracht een krachtig regionaal bestuur gaan maken. Het zou wel mooi zijn: zoiets als het lam dat naast de leeuw rust. Een tafereeltje dat weinig in de vrije natuur wordt aangetroffen.

Een nieuwe impuls voor een steviger vernieuwing was in 1989 de commissie-Montijn, die nadrukkelijk poneerde dat de Nederlandse agglomeraties in het nieuwe Europa met Brussel, Frankfurt en het Ruhrgebied moeten concurreren. En dat zulks alleen goed kan wanneer de bestuurlijke onmacht en het gekrakeel tussen grote steden en hun zelfgenoegzame randgemeenten worden doorbroken: stadsgewesten of stadsprovincies dus.

Rotterdam nam de kop met een plan voor een nieuwe eigen provincie, die ook veel taken van de gemeenten zou overnemen. De stadsprovincie is daardoor veel meer integraal bestuur dan de huidige provincie. Het moet echt het zwaartepunt worden van economisch beleid, milieu, ruimtelijke ordening, verkeer, arbeidsmarkt, huisvesting en politie. Voor de gemeenten blijven alleen kleinschalige taken over. Idealiter splitst de stad zich op, wat een helderder model geeft en bovendien veel minder bedreigend is voor de bestaande randgemeenten.

Na Rotterdam werden in de landelijke nota's Bestuur op Niveau (BoN) ook Amsterdam, Den Haag, Utrecht, Eindhoven, Arnhem/Nijmegen en Twente aangewezen voor eventuele stadsprovincies. Wat moest er op het punt van provinciale indeling en gemeentelijke taken met de rest (60 procent aan inwoners, 70 procent aan grond) van Nederland gebeuren? Dat was een vraag waarop het vorige kabinet geen antwoord durfde te geven. Het is nog twijfelachtig of het huidige kabinet veel verder zal komen.

Inmiddels zijn de stadsprovincies ook in de zeven BoN-gebieden omstreden, zelfs in Rotterdam. In nationaal-politiek Den Haag is twijfel gerezen over de vraag of de gedachte in rigide vorm wel doorgezet moet worden voor Utrecht en de drie agglomeraties buiten de Randstad.

Ook rond Den Haag is de weerstand groot. Men vreest dat de schulden van de gemeente Den Haag uitgesnmeerd zullen worden over de hele regio. Bovendien wil Den Haag zich niet opdelen, zoals Rotterdam en Amsterdam (wat in verband met die schulden ook lastig zou zijn). Dit zaait vrees voor dominantie van een moloch binnen de stadsprovincie. In de stad Amsterdam is vorige zomer actie gevoerd tegen opdeling van de stad, goeddeels uitgaand van het ietwat koddige misverstand dat het begrip Amsterdam zou samenvallen met de huidige stadsgrenzen.

Zelfs in Rotterdam maakt de oorspronkelijke daadkracht plaats voor ruzie, al menen regering en parlement dat daar toch maar eens doorgebeten moet worden. Nationaal-politiek is men, afgezien van Van der Heijden en een handjevol medestanders, voor de rest van het land al even behoedzaam als vroeger. Wellicht levert de huidige 'vernieuwingsgolf' evenals de vorige ook weer precies één provincie extra op: Rijnmond.

De stadsprovincie wekt veel bevreemding, zo blijkt met name uit de Amsterdamse discussie. Bijna niemand is voor deze ingrijpende vernieuwing dan ook de boer op gegaan. Frans-Jozef van der Heijden: 'De burger wil dat het bestuur goed werkt. Hij hoeft niet te weten hoe het werkt. Als hij een auto koopt, wil hij ook niet weten wat er onder de autokap zit.'

Dit lijkt, gezien ook de weerstand in Amsterdam, wat kort door de bocht. Bij een ingrijpende verandering van het bestuur is een democratisch draagvlak nodig, te meer als door tegenstanders lokale sentimenten worden opgeroepen. Van een zuivere discussie tussen mensen die wèl verstand van 'het motorblok' hebben, is overigens ook geen sprake.

Veel deelnemers zijn immers belanghebbend en daarom vaak tegen concrete vernieuwingen, zij het niet zozeer tegen de gedachte van regionaal bestuur op zichzelf. De provincies, verenigd in het machtige Interprovinciaal Overleg (IPO), weren zich geducht en propageren de in het kleine Nederland wat onwaarschijnlijke Landsdelen.

In de praktijk werken de provincies de groei naar regionaal bestuur tegen. In Brabant vliegen de vernieuwingsplannen de agglomeratie Eindhoven om de oren, maar ze lijken niet allemaal erg serieus. Bovendien wordt het hele bestuurlijke slagveld in deze provincie beheerst door gevechten tussen vele CDA'ers. In Noord-Holland haalt de provincie gemeenten als Beemster en Zeevang tegen hun zin uit het ROA. Commissaris Van Kemenade meent dat 'de belangen van de straks resterende provincie Noord-Holland eveneens in het oog moeten worden gehouden'.

De provincie Utrecht heeft grote moeite met een stadsprovincie die driekwart van de huidige provincie zal beslaan. Aan de andere kant wil de stad Utrecht niet dat de huidige provincie de vele extra taken van een heuse stadsprovincie krijgt. Het resultaat is dat Utrecht als 'probleemgeval' op de goed-Hollandse lange baan wordt geschoven. En in Gelderland en Overijssel meent men dat men alle tijd dient te krijgen voor een keus.

Provincies zijn zelf politieke arena's voor de tegenstellingen tussen stad en land, iets dat ook bij de komende statenverkiezingen niet zal veranderen. Staatssecretaris Van der Vondervoort van Binnenlandse Zaken zei in het najaar dat de provincies vaak in gebreke zijn gebleven als de steden bouwlocaties buiten hun eigen grond nodig hadden. Het huidige kabinet heeft wat meer aandacht voor de problematiek van de steden, en dat kan de stadsprovincies bevorderen. Aan de andere kant is VVD-minister Dijkstal - evenals zijn partij - bepaald geen driftkikkerige bestuurlijke vernieuwer.

Voorstanders van de stadsprovincies zijn er vooral in de besturen van de steden. De randgemeenten zijn over het algemeen tegen - liftersgedrag bevalt wel - en de anders zo machtige Vereniging van Nederlandse Gemeenten is over dit probleem al decennia verdeeld en onduidelijk. Laatst kwam een directeur met het plan om zestig 'Eurogemeenten' te maken.

Bestuurlijke reorganisaties kosten geld, ook al blijft het aantal ambtenaren gelijk. Wie tegen de onmiddellijke kosten opziet, vergeet al gauw dat op langere termijn inefficiënt bestuur (want op een verkeerde schaal) het duurst is. Reorganisaties kosten veel mensen hun vertrouwde stoelen en posities. Belanghebbenden zullen vaker tegen zijn, want wie van het nieuwe profiteert, is hoogst onduidelijk. Bovendien gaan ambtenaren en bestuurders zich identificeren met hun bestaande organisatie.

Als Nederland toch nog echt regionaal bestuur wil, te beginnen met stadsprovincies, dan moet politiek Den Haag krachtig leiding gaan geven. Anders komt er wederom weinig tot niets van terecht, en dat is dan ook de meest waarschijnlijke uitkomst.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden