Handvest moet Europese waarden bevestigen

PROMINENTE Duitse en Franse politici hebben de afgelopen maanden een discussie losgemaakt over de mogelijkheid en wenselijkheid van een Europese constitutie. Die discussie is om een aantal redenen interessant.

Na een golf van euroscepticisme - halverwege het vorige decennium - groeide de onzekerheid of de politieke en bestuurlijke structuren van de Europese Unie een toelating van een reeks nieuwe lidstaten wel zouden kunnen verwerken. Zonder een democratisch wetgevingsproces en een doelmatige handhaving van het Europese recht zou een Unie met 20 à 25 lidstaten terugzakken naar het niveau van een aangeklede vrijhandelszone.

De vragen die aan de orde zijn bij de toekomstige inrichting van de Unie worden terecht aangeduid als 'constitutioneel'. Dit betekent niet dat zonder meer de opbouw van nationale grondwetten kan worden gekopieerd.

De EU is een politieke structuur zonder historisch precedent. Ze is opgebouwd rond de aanwijzing van gemeenschappelijke beleidsterreinen en met een omgekeerde piramide als methode van toedeling van bevoegdheden. De lidstaten zijn de 'meesters' van de verdragen, maar wat zij eenmaal aan bevoegdheden hebben overgedragen kunnen ze noch juridisch feitelijk terugnemen.

Dat wat op den duur een Europese constitutie genoemd zal worden, zal zich dan ook - net als de Europese samenwerking in de afgelopen halve eeuw - per onderwerp ontplooien. De verhouding tussen de diverse soorten regelingen zal duidelijker moeten worden, met betere waarborgen voor de kwaliteit van Europese uitvoeringsregelingen.

Omdat Europol meer en meer grensoverschrijdend te werk zal moeten gaan - grenzen die je alleen op de landkaart ziet houden criminelen nu eenmaal niet tegen - zal er ook zoiets als een Europese rechterlijke organisatie moeten komen, met een Europees openbaar ministerie.

De allereerste bouwsteen van een Europese constitutie wordt echter het onderwerp waaraan ook de Nederlandse Grondwet haar eerste hoofdstuk wijdt, namelijk de bescherming van grondrechten. Dat stuk Europese constitutie - ook al zullen de regeringsleiders het woord 'constitutie' nog angstvallig vermijden - komt al tijdens de Europese Raad dit najaar in Frankrijk aan de orde.

Sinds december vorig jaar werkt namelijk een groep van 62 mensen, 'conventie' geheten en samengesteld uit personen die zijn aangewezen door de regeringen en de parlementen van de lidstaten, het Europees Parlement en de Europese Commissie, aan een Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie.

De Europese Raad (de regeringsleiders van de vijftien lidstaten) heeft daartoe opdracht gegeven. De Raad wil nog dit jaar over het Handvest een beslissing nemen. Als gevolg van onderlinge verdeeldheid is helaas tot op heden in het midden gelaten welke juridische status het Handvest zou moeten krijgen.

Sommigen willen niet verder gaan dan een plechtige proclamatie naar het voorbeeld van de Universele Verklaring voor de Rechten van de Mens, anderen streven een bij verdrag vast te stellen juridisch bindend document na - een echte constitutie dus. De werkhypothese van de Conventie is dat het Handvest in elk geval geschikt moet zijn om zo'n juridisch bindende status te kunnen krijgen.

Een voor de hand liggende vraag is of er wel behoefte is aan een dergelijke Handvest, naast het Europese Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens (EVRM). Alle huidige en toekomstige lidstaten hebben dat verdrag geratificeerd en zich onderworpen aan de rechtsmacht van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens in Straatsburg.

Het Hof is echter onbevoegd te oordelen over besluiten van de Europese Unie. Zowel de Eerste als de Tweede Kamer heeft daarom uitgesproken dat de Nederlandse regering zich moet inspannen voor toetreding van de Europese Gemeenschap en de Europese Unie tot het Europese Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Dit kan volgens het Europese Hof van Justitie in Luxemburg alleen na wijziging van de oprichtingsverdragen.

Ook al zal dit niet van de ene op de andere dag gerealiseerd kunnen worden, het is belangrijk te voorkomen dat de bescherming van de EU-grondrechten zich gaat ontwikkelen op een gescheiden spoor en met een verschillende uitleg door de twee hoven.

De Nederlandse leden van de Conventie hebben daarom consequent bepleit het Handvest zo nauw mogelijk te laten aansluiten bij het EVRM. Het Hof in Straatsburg heeft de betekenis van de grondrechten in het EVRM in een rijke jurisprudentie gepreciseerd. Als die jurisprudentie niet ook voor de EU maatgevend is, ontstaat nodeloos rechtsonzekerheid. Een Handvest dat goed aansluit bij het EVRM zal echter de weg kunnen helpen effenen voor toetreding van de EU tot het EVRM.

Toch zou het onterecht zijn, het Handvest enkel te zien als een stoplap voor het 'gat' in de Europese grondrechtenbescherming. In het Handvest zal ook veel meer aan de orde komen dan alleen de klassieke rechten van het EVRM. Ontwikkelingen in de genetica, de behoefte aan bescherming voor etnische minderheden, en het samengaan van werk en zorg voor het gezin, raken mensen op zo'n manier dat dit ook zijn weerslag moet vinden in een nieuw Handvest van grondrechten.

Uiteraard geldt daarbij de beperking dat het Handvest alleen geldt voor de terreinen waarop Europese bevoegdheden bestaan. Maar zo goed als nationale grondwetten van waarde zijn naast het EVRM en andere internationale verdragen, zo kan het Handvest betekenis krijgen naast het EVRM - mits het de uitleg daarvan niet op losse schroeven zet.

Er is bovendien nog een andere reden waarom het werk aan het Handvest belangrijk is. De Europese Raad heeft gevraagd ook plaats in te ruimen voor economische en sociale grondrechten. Dit is juist voor de ontwikkeling van de Europese samenwerking buitengewoon belangrijk, omdat met de erkenning van zulke grondrechten iets wordt gezegd over het karakter van de EU.

Anders dan in het geval van een vrijhandelszone, zal Europa via het Handvest ook solidariteit in economie en samenleving tot maatstaf maken. Zonder af te doen aan de eigen verantwoordelijkheden van de lidstaten zullen normen zoals de bescherming van de arbeidsomstandigheden, toegang tot de gezondheidszorg voor een ieder, het verbod op kinderarbeid, en maatschappelijke integratie van mensen met een handicap in het Handvest als grondrechten verankerd kunnen worden.

Met deze brede opvatting van de grondrechtenbescherming - vrijheidsrechten, rechten die de eigen verantwoordelijkheid van burgers ondersteunen, en sociale en economische grondrechten - onderscheidt de Europese Unie zich onder meer van de oriëntatie van de Verenigde Staten en Oost-Azië.

Daarmee krijgt het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie inderdaad een constitutionele kwaliteit. Bij alle verscheidenheid die Europa eigen is, verenigt het zich in een keuze voor de waarden van de democratische rechtsstaat en de sociale markteconomie.