Gooi open die markt

Open grenzen brengen economische groei, ook voor ontwikkelingslanden. Het zijn vooral de rijke landen die baat hebben bij het overeind houden van de bestaande tariefmuren....

Stel dat ze de wei uit zouden mogen, elk van de 56 miljoen koeien uit de dertig rijkste landen. Op pad met een rond-de-wereld ticket, business class,en ook nog eens 1450 dollar handgeld de koe op zak. De reissom komt overeen met het bedrag dat burgers kwijt zijn, in de vorm van hogere prijzen en dito belastingen, aan de landbouwprotectie in de geïndustrialiseerde wereld: 361 miljard dollar per jaar, een kleine miljard dollar per dag.

Een bizarre, irrelevante vergelijking? Hij komt dan ook uit Nieuw-Zeeland, een groot landbouwexporteur zónder protectionisme. Met verbazing beziet men daar de beschermingswallen die de Europese Unie en Japan hebben opgetrokken rond hun boeren. Maar wat graag zou Nieuw-Zeeland die muren afbreken en de markt bestormen.

Het bedrag komt uit onverdachte bron, het hoofdkantoor van de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling (OESO), de club van de dertig rijkste landen. Het is de prijs die Europese, Japanse en Amerikaanse regeringen bereid zijn op te leggen aan hun eigen consumenten, en aan producenten over de hele wereld. Ten behoeve van een reeks belangen: een verzekerde toegang tot voedsel, het behoud van nationale eigenaardigheden, de bescherming van het platteland. Deze bescherming gaat echter ten koste van heel wat potentiële welvaartsgroei, hier, in Nieuw-Zeeland, en in de armste landen.

De inzet is dit keer daarom extra hoog in de Wereldhandelsorganisatie (WTO), het forum waarin 144 landen tot een vrijere handel trachten te komen. Nadat landbouw jarenlang van alle handelsregels uitgezonderd was - want weinig ligt politiek zo gevoelig als voedsel - en iedereen zich te buiten mocht gaan aan marktafscherming, wordt voor het eerst serieus onderhandeld over de afbraak van de wereldwijde beschermingsmaatregelen.

De gesprekken begonnen in 2001 en moeten in 2005 resulteren in een pakket afspraken voor vrijere handel in diensten en landbouwgoederen. Dit wordt een triomf voor de ontwikkelingslanden, klonk het tevreden nadat in november 2001 de lidstaten overeen waren gekomen waarover ze tot 2005 zouden praten. Er valt veel te halen. Efficiënt producerende naties als Brazilië en Australië, verenigd in de Cairnsgroep, zien afzetmarkten lonken. Arme landen hopen op een overeenkomst die een einde maakt aan het aanbieden van graan en vlees tegen dumpprijzen op de wereldmarkt, een praktijk die hun fragiele landbouwsector ondermijnt. Westerse consumenten verheugen zich op meer keuze en lagere prijzen in de supermarkt.

Maar de onderhandelingen zitten muurvast. Een cruciale deadline, maandag 31 maart, zal vooruit worden geschoven, zeggen diplomaten en onderhandelaars. Er is te veel ruzie. Het verdeelde Europa ontbeert leiderschap. De getroubleerde transatlantische relaties strekken zich uit tot handelskwesties, van Amerikaanse staalprotectie tot de angst van Europeanen voor genetisch gemodificeerde mais. De 'ronde van de arme landen' dreigt zo de ronde te worden van helemaal niks.

Het begon al moeizaam. Een eerste poging tot een nieuwe handelsronde in november 1999 in Seattle, strandde op diepe Europees-Amerikaanse verdeeldheid. Toen al. De rookbommen van de demonstranten, fel gekant tegen vrijhandel, deden de rest.

Toen de onderhandelingsronde twee jaar later in Doha, Qatar, alsnog van start ging, heerste er even een euforische stemming. Maar de animo is vervlogen. Als het tegenzit gaat Qatar de analen in als een uitvalsbasis voor een oorlog tegen Irak die de wereld verscheurde, en niet als het begin van de handelsronde die de wereld met elkaar verknoopte.

De landbouw gijzelt de ronde. Zonder akkoord over de landbouw helemaal geen akkoord, weet elke deelnemer. Dan ook geen toegang tot goedkope medicijnen tegen aids en malaria. Hier wreekt zich de organisatiestructuur van de WTO. Het is slechts een platform voor onderhandelingen, beheerst door de leden die bij consensus beslissen. 'Democratischer kan niet', mag Mike Moore, oud-WTO-topman graag zeggen. Trager wellicht evenmin.

Hoofdonderhandelaar voor de landbouw is Stuart Harbinson, een Brit met de onmogelijke opdracht gemeenschappelijke belangen te vinden. Hij leurt al weken met een tekst die allesbehalve gedeelde belangen bevat. Zijn plan voorziet in het verminderen van importtarieven voor landbouwproducten, het oprekken van de toegestane importquota en lagere subsidies voor boeren en voor exporten. Te soft voor de Cairnsgroep, te vergaand voor de EU en Japan, elkaars belangrijkste concurrenten.

De Europese Unie zal zich ook niet laten dwingen. Daartoe is het te gepreocupeerd met zichzelf en de nakende uitbreiding. De EU heeft net zijn eigen protectieregime verlengd tot 2013. 'Europa hoeft niet te bewegen', zegt Michiel Keyzer, hoogleraar economie aan de Vrije Universiteit en directeur van de Stichting Onderzoek Wereldvoedselvoorziening, SOW-VU. 'De EU grossiert in bilaterale handelsakkoorden waarin rijkelijk wordt gestrooid met tariefquota - waarbij een bepaalde hoeveelheid landbouwgoederen naar Europa mag worden geëxporteerd, tegen een schappelijk importtarief.'

Dat gaat soepel. Zo had Oekraïne vorig jaar een prachtige graanoogst die het graag in Europa wilde afzetten. Rap confereerden de VS en de EU en voilá, er kwam een Europees quotum voor voedergraan met een ruim aandeel voor de VS. Oekraine moest, samen met de rest van de wereld, op het restquotum bieden. De Europese graanmarkt was gered. Keyzer: 'Ze weten elkaar feilloos te vinden indien nodig.'

Landbouwpolitiek is kiezen. Help ik boeren aan hoge prijzen voor hun producten of help ik burgers aan lage prijzen in de winkel? Rijke landen kiezen veelal voor de boer. Via importtarieven betaalt de klant het gelag. Via subsidies belandt dit geld meestal bij de producent, zo wijzen becijferingen van de OESO uit. Zo ligt de prijs die Japanse landbouwproducenten voor hun spullen krijgen 172 procent boven de wereldmarktprijs. Voor hun Europese collga's is dat 83 procent en voor Amerikaanse landbouwproducenten 28 procent. Arme landen draaien het om. Zij voeren vaak een beleid van kunstmatig lage landbouwprijzen om de bevolking aan eten en de industrie aan goedkope grondstoffen te helpen.

Landbouw is geen gewone economische sector. Het gaat om de eigen voedselvoorziening, belangrijk in tijden van oorlog. Om cultuur, hét Japanse argument om de eigen, moeizaam op dorre grond verbouwde rijst te beschermen met tariefwallen van 490 procent. Chinese rijstexporteurs hebben het nakijken.

Een van de langste documenten ooit gepresenteerd in de WTO gaat over deze bijzondere, 'multifunctionele' status van lanbouw. Het principe, erg hip in het Europese discours, is dat eigen boeren veilig voedsel garanderen, zorgen voor het landschap, werkgelegenheid en vitale rurale gemeenschappen. Zaken die de markt niet zou kunnen oplossen en die daarom subsidiëring zouden rechtvaardigen.

De EU tracht nu te komen tot een systeem waarbij de boer rechtstreeks betaald wordt voor deze belangrijke zaken. Maar de materie is explosief, ook omdat de Franse president Jacques Chirac zich persoonlijk verzet tegen alles wat riekt naar snijden in het inkomen van de Franse boer.

In het resulterende mijnenveld gaat veel welvaart verloren. Om te beginnen belanden nog altijd landbouwoverschotten, vaak uit Europa, de VS of Japan, tegen afbraakprijzen op de wereldmarkt. Dit vaagt producenten elders weg. Vooral bij vlees, met zijn hoge opslagkosten, is de verleiding tot het dumpen van restanten groot. Al heeft de EU zelf een stokje gestoken voor de meest navrante vormen hiervan, zoals het geven van biefstuk als voedselhulp. Toch komt dumpen nog voor. En, vraagt Keyzer, welke Afrikaanse premier durft in zo'n geval boos Jacques Chirac te bellen?

Ten tweede komen sommige producten de westerse markten niet op, omdat er plafonds aan de import (tariefquota) zijn ingesteld, met hoge invoertarieven voor alles wat het quotum overschrijdt. Het gemiddelde invoertarief voor landbouwproducten in de EU ligt op 16 procent, vier keer zo hoog als het tarief op niet-agrarische producten. Deze grensprotectie werkt als een belasting voor consumenten: de importeur rekent het invoertarief dat hij moet betalen door in de prijs in de winkel. Vaak kan de exporteur inpakken.

Voor de armste ontwikkelingslanden, die voornamelijk ruwe grondstoffen exporteren, spelen dergelijk quota en tarieven amper een rol. Europa's belangrijkste concurrenten als exporteur zijn en blijven de Cairnslanden. Arm Afrika exporteert gewassen die Europa niet teelt, en graag hebben wil: koffie, thee en cacao. Ongehinderd mogen die de Europese markt op. Maar bedenkt een exporteur in Mali dat het slim zou zijn om de grondstof te bewerken tot een halffabrikaat waarop hogere marges vallen te verdienen, dan stuit hij plots op hoge importmuren. Die derde protectiepoot heet tariefescalatie, een doeltreffend concept.

Ruwe cacao kan zo de Europese grens over. Wordt cacao cacaoboter, dan geldt een prijsopslag van 9 procent. Voor cacaopasta geldt een importtarief van 21 procent. Wie rauwe koffiebonen importeert, betaalt een importtarief van 4 procent. Over de import van gebrande koffiebonen moet 11 procent worden betaald. Japan en de VS kennen gelijksoortige tarieftrapjes.

Rara, wie is de meestverdienende exporteur van koffie, Brazilië, Colombia of een ander land? luidt derhalve de favoriete quizvraag van Federico Cuello, voormalig ambassadeur voor de Dominicaanse Republiek bij de WTO. Duitsland, is het antwoord.

'Boeren krijgen alle toorn over zich heen van tegenstanders van het Europese landbouwbeleid', zegt Keyzer. 'Maar de andere grote profiteur, de verwerkende industrie, blijft ten onrechte in de luwte.'

Dat dit grondstoffenexporteurs in hun mogelijkheden beperkt, staat buiten kijf. De export van de landen beneden de Sahara, waar de grootste armoede te vinden is, bestaat voor 27 procent uit ruwe landbouwproducten. De continue daling van grondstoffenprijzen is voor hen een ramp.

Niet dat de geïndustrialiseerde landen niets doen voor de armste landen. Het regent mooie initiatieven. Zo gooide de EU onder het motto Everything but Arms de grenzen open voor importen uit de 39 armste landen. Maar het schone initiatief heeft als voetnoot 'met tijdelijke uitzondering van suiker en rijst', waarvoor Europa de beschermingsdijken voorlopig overeind wil houden.

Open grenzen brengen economische groei. In veelgeciteerd onderzoek toont Harvardeconoom Jeffrey Sachs aan dat landen die zich op de buitenwereld richten, harder groeien dan landen die dat niet doen. Mede daarom vallen er tientallen miljarden méér te verdienen bij het halveren van alle invoerrechten, zegt een WTO-studie. Miljarden die overal zullen neerregenen.

In dollars gerekend winnen geïndustrialiseerde landen het meest bij liberalisatie, vooral omdat de kosten van de boerenbescherming in de OESO-landen zullen dalen. Maar de relatieve inkomenssprongen zijn vele malen hoger in ontwikkelingslanden die 'exportklaar' zijn, zoals in Zuidoos-Azië.

Het is evident dat de VS, 's werelds grootse exporteur met een handelsvolume dat twee keer zo groot is als dat van Afrika en Latijns Amerika samen, meer te winnen of te verliezen heeft in de lopende WTO-ronde dan Paraguay of Botswana. En, dat Brazilië meer profiteert van het loslaten van het Europese suikerregime dan Rwanda.

'Maar dat is natuulijk een idiote reden om de markt dan maar dicht te houden', roept Piet Bukman vrolijk, voormalig CDA-minister (Ontwikkelingssamenwerking en Landbouw), en tegenwoordig vice-voorzitter bij de denktank International Food and Agricultural Trade Policy Council (IPC) in Washington.

Bovendien, en dat is ook voor sommige ontwikkelingslanden en hun belangenbehartigers nogal eens moeilijk te bevatten: ook het eenzijdig opengooien van de grenzen brengt welvaart. Toen de markt voor melkproducten in Jamaica open ging, gingen lokale melkveehouders failliet omdat ze niet tegen de goedkopere importmelkpoeder op konden. Maar, stelt Joseph Stiglitz, voormalig boegbeeld van de Wereldbank en sinds zijn kruistocht tegen het IMF knuffelbeer van de antiglobalisten: Jamaicaanse kinderen kregen goedkopere melk.

Toch is de trend onder ontwikkelingslanden juist de andere kant op. Terugslaan. Europese beschermingswallen beantwoorden met eigen beschermingswallen. In de WTO-onderhandelingen vertaalt deze neiging zich in het vragen om speciale uitzonderingen op de WTO-regels voor ontwikkelingslanden.

Het is de nachtmerrie van de befaamde handelseconoom Jagdish Bhagwati: 'Wie een beschermingswal waar hij op stuit wil evenaren, stoot zichzelf twee keer aan dezelfde steen. Hij ontbeert niet alleen toegang voor zijn producten tot de markt van een ander, hij ontzegt zichzelf ook nog eens importen die hem in staat zouden stellen in de winkel uit meer en goedkopere spullen te kiezen.'

Dagenlange seminars hield Piet Bukmans IPC om ontwikkelingslanden hierop te wijzen, en om hen te ontraden te vragen om speciale behandeling. 'Zoiets maakt lui, prikkelt niet tot modernisering van de eigen economie, en geeft rijke landen een alibi hun handelsverstorende systeem niet aan te passen.' Want het dieperliggende probleem van ontwikkelingslanden is het ontbreken van infrastructuur thuis: wegen, kennis, organisatie. Liefdadigheid begint thuis - en exporteren ook, is een gevleugelde uitspraak van Bhagwati.

In de consternatie over landbouwprotectie in rijke landen raakte dit feit ondergesneeuwd. Maar investeringen in wegen, scholing, technologie zijn kostbaar, te kostbaar voor netto-voedselimporteurs in Afrika beneden de Sahara. Daar ligt een opgave voor het ontwikkelingsbeleid, denkt Keyzer. Helpen bij het opzetten van productieketens, van koe tot leren tas, of van vrucht tot sap in kartonnetjes. De randvoorwaarde: ruim baan voor deze spullen op de Amerikaanse, Japanse en Europese markt.

Het is een zware opgave. Als in september de handelsministers uit de WTO-lidstaten in het Mexicaanse Cancún bijeen komen om te inventariseren hoe het vordert met de vrijhandel, krijgen ze een handvol gemiste kansen op hun bord, met het verzoek een oplossing te vinden.

Het alternatief is weinig aantrekkelijk: een wereld waarin de rijke landen, en sinds kort China, hun handelsstromen prima regelen, terwijl achtergebleven landen die nu de omslag naar een ontwikkelde economie aan het maken zijn, onvoldoende kansen krijgen. De armste landen doen helemaal nergens aan mee.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden