Geloof in wetgeving leidt taai bestaan

Rehwinkel waarschuwt voor terughoudendheid om de terughoudendheid bij het maken van nieuwe wetgeving. De praktijk lijkt echter een weinig geschikte inspiratiebron voor die vrees, gelet op de nog immer groeiende regelverdichting (meer, gedetailleerde, naar elkaar verwijzende, gedragsbeïnvloedende in plaats van ordenende, wetten) en de daarmee samenhangende complexiteit van de wetgeving.

Bewindslieden lijken vaak nog te sterk gefixeerd op het produceren van wetten. Het is een tastbare nalatenschap, een bewijs van daadkracht. Problemen in de samenleving worden echter zelden opgelost door het louter uitvaardigen van een wet. Dan begint het pas.

Ook de Kamer gaat echter niet vrijuit. De roep om wetgeving voor ieder opdoemend probleem is ook daar te veel een automatisme. Mede daardoor geloof ik niet in de oplossing van Rehwinkel, die bepleit dat de regering eerst in algemene zin aangeeft wanneer overheidsinterventie en regelgeving noodzakelijk zijn. De regering is niet de enige speler in het wetgevingsproces en bovendien is een dergelijke helikopter-visie nogal pretentieus.

Een meestal door liberalen voorgestaan zoeken naar enerzijds kerntaken en anderzijds zaken die altijd en overal taboe zijn voor regelgeving is gedoemd te mislukken. De door Rehwinkel genoemde milieuproblematiek is daarvan een goed voorbeeld. Amper 25 jaar terug werden milieuproblemen immers door de overheid nog nauwelijks erkend. Inmiddels is de bescherming van het milieu een grondwettelijk vastgelegde zorgplicht voor de overheid en is een omvangrijke milieuwetgeving tot stand gebracht.

De ervaring met de eerste generatie milieuwetten heeft aangetoond dat gedetailleerde regels, waarin aan burgers en bedrijven nauwgezet wordt voorgeschreven hoe zij zich 'milieuviendelijk' moeten gedragen, vaak slecht uitvoerbaar en handhaafbaar zijn en soms, mede door gewijzigde technologische inzichten, al verouderd op het moment dat zij in werking traden.

Daarnaast bleken milieuwetten van het type command and control hoge kosten en administratieve lasten te veroorzaken, die niet steeds in verhouding staan tot het milieurendement. Deze en andere factoren hebben ertoe bijgedragen dat wordt nagedacht over alternatieve vormen van sturing en regulering.

Rehwinkel heeft gelijk dat het betrekkelijk willekeurig afschaffen van allerlei milieuregelgeving vanuit een eenzijdig economisch perspectief, geen oplossing is. Hij erkent dat een efficiëntere organisatie van de milieuregelgeving mogelijk is, maar waarschuwt terecht voor een verlaging van doelstellingen. Herregulering zou daarom een beter woord zijn dan deregulering.

Herregulering (inmiddels kent het jargon ook de vreselijke term reregulering) roept echter de vraag op of niet opnieuw in oude valkuilen wordt getrapt. Zonder analyse van in het verleden gemaakte fouten betekent herorganisatie of herregulering vaak weinig meer dan werkverschaffing, niet in het minst voor de wetgever.

Door het bedrijfsleven wordt de laatste jaren steeds sterker geklaagd over bureaucratische milieuwetgeving en betuttelende, onnodig gedetailleerde voorschriften. Alvorens die klachten weg te wuiven, dient men zich te realiseren dat voor een succesvol milieubeleid voldoende draagvlak in de samenleving moet bestaan, zeker in het bedrijfsleven.

Met het oog daarop dient meer aandacht uit te gaan naar de mogelijkheden voor zelfregulering. De nadruk ligt dan op de eigen verantwoordelijkheid, het organisatievermogen en de kennis en ervaring van bedrijven, organisaties en burgers. Normalisatie en 'certificatie' als uitdrukking van zelfregulering worden daarom terecht genoemd in het door Rehwinkel bekritiseerde plan van aanpak bij het project 'marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteit' (MDW).

Normalisatie betreft door belanghebbenden zelf opgestelde regels. Van oudsher gaat het meestal om technische voorschriften. Maar waarom zou deze techniek geen ruimere toepassing kunnen krijgen? De wetgever kan op milieugebied bijvoorbeeld wat meer met basisnormen werken die, voor zover nodig, nader worden ingevuld met behulp van door organisaties van ondernemingen, consumenten en milieubeweging opgestelde regels. De uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en nalevingsbereidheid kunnen daardoor worden bevorderd.

Dat geldt zeker als normalisatie wordt gekoppeld aan certificatie: het door een onafhankelijke deskundige instelling afgeven van een gecontroleerd certificaat dat een bepaald produkt of produktieproces voldoet aan de met behulp van normalisatie gestelde eisen.

Behalve als waarborg voor milieuprestaties kan een dergelijk certificaat functioneren als marketinginstrument voor deelnemende bedrijven. Deze techniek is in Nederland tot op heden weinig toegepast. Het is daarom goed dat er in het MDW-project aandacht voor wordt gevraagd.

Spijtig is dat milieu en zelfregulering in het plan van aanpak niet nadrukkelijk aan elkaar zijn gekoppeld. Het inrichtingen- en vergunningbesluit bij de Wet milieubeheer wordt nu in de MDW-operatie opgevoerd om te bezien of niet meer bedrijven uitgezonderd kunnen worden van de milieuvergunningplicht. Onderzocht wordt of niet voor meer categorieën bedrijven met algemene standaardvoorschriften kan worden gewerkt.

Ligt het echter niet voor de hand te onderzoeken in hoeverre met behulp van normalisatie en certificatie bepaalde milieuaspecten van milieubelastende bedrijven kunnen worden aangepakt? Daardoor zou het systeem van vergunningen en regels wat minder log en bureaucratisch kunnen worden.

Daarbij dient er wel voor te worden gewaakt dat zelfregulering niet louter een niveauverschuiving oplevert en overheidsregelgeving wordt vervangen door even gedetailleerde private regelgeving.

Rob van Gestel

De auteur is verbonden aan de vakgroep staatsrecht, bestuursrecht en bestuurskunde van de Katholieke Universiteit Brabant.