Geld alleen is niet genoeg: de haalbaarheid van de plannen van Rutte IV

Minister-president Rutte legt dinsdag in de Tweede Kamer de regeringsverklaring af van zijn vierde kabinet. De ambities zijn groot, de voorgenomen uitgaven nog groter.

Na Rutte is het woord aan de Kamer. De rechterflank van de oppositie heeft vooral zorgen over het immigratiebeleid en de klimaatplannen, de linkerflank vraagt zich af waarom het kabinet zich niet waagt aan serieuze lastenverzwaring voor het bedrijfsleven. De hele oppositie vindt intussen dat er iets moet gebeuren aan de achterblijvende koopkracht van de AOW’ers.

Daaronder ligt een fundamenteler probleem: zelfs de fracties die de ambities van het kabinet in grote lijnen steunen, vragen zich af hoe realistisch die zijn. Dat geldt ook voor de belangrijkste adviseurs, van het Sociaal en Cultureel Planbureau tot het Centraal Planbureau. Van het klimaatbeleid tot de stikstofaanpak en van het onderwijs tot de zorgkosten: de nieuwe ministers kampen bij voorbaat met scepsis over de haalbaarheid van de plannen. Met geld alleen zal het immers niet lukken.

Waar liggen de belangrijkste hindernissen die Rutte IV de komende jaren moet nemen?

Klimaat: lukt het zonder stok?

Het nieuwe kabinet heeft het nationale klimaatdoel flink aangescherpt. Rutte III streefde ernaar dat Nederland in 2030 49 procent minder broeikasgassen zou uitstoten dan in 1990. In het regeerakkoord van Rutte IV is dat opgeschaald naar ‘minstens 55 procent’ en is dat geen ‘streven’ meer maar een harde doelstelling. Om er zeker van te zijn dat dit doel wordt gehaald, moet het klimaatbeleid gericht zijn op het bereiken van 60 procent reductie. Op die manier schept het kabinet ruimte voor tegenvallers.

Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is sceptisch. Net als bij het stikstofdossier ziet het planbureau een discrepantie tussen de hoge ambities en de geringe tijdspanne die rest om die ambities te realiseren. Veel klimaatbeleid moet nog worden uitgewerkt en ook de invoering kost tijd. De aanname van het kabinet dat het deels nog te bedenken beleid al over negen jaar zoveel resultaten oplevert, lijkt niet erg realistisch.

De doelstelling van 55 procent ‘grenst aan wat praktisch gezien maximaal te realiseren is’, oordeelt het PBL. Oftewel: werkelijk alles moet meezitten om dat doel te halen. Het verleden leert juist dat kabinetten de effecten van hun milieubeleid vaak te rooskleurig inschatten. Nederland heeft dertig jaar nodig gehad om de broeikasgasemissies met 25 procent te laten dalen. In krap negen jaar moet nu de resterende 30 procentpunt gerealiseerd worden. Volgens de recentste PBL-raming uit oktober komt Nederland met het staande beleid uit op 40 tot 53 procent reductie. Het nieuwe streefdoel 60 procent is dus nog ver weg.

Het klimaatbeleid zoals geformuleerd in het regeerakkoord bestaat vooral uit wortels, oftewel subsidiëring. Daarmee kom je er niet, stelt het PBL. Om de doelen te halen zullen volgende kabinetten ook de stok moeten hanteren en ‘slecht’ klimaatgedrag moeten ontmoedigen met beprijzing en wettelijke restricties.

Stikstof: stoppen de boeren vrijwillig?

Wat betreft het stikstofprobleem verkeert het nieuwe kabinet, afgaand op het regeerakkoord, nog steeds in de ontkenningsfase. Enerzijds scherpt het kabinet de stikstofdoelen aan. Daarmee legt het zichzelf automatisch een extra inspanning op. Anderzijds stelt het kabinet dat het stikstofbeleid ‘op afzienbare termijn’ meer ruimte moet creëren voor nieuwe economische (stikstofuitstotende) activiteiten. De net met veel moeite bereikte stikstofreductie wil het kabinet dus zo snel mogelijk alweer deels benutten voor nieuwe uitstoot. Bovendien moet de zeer ambitieuze, aangescherpte stikstofdoelstelling bereikt worden met vrijwel louter vrijwillige medewerking van veehouders.

Het PBL drukt het kabinet in een eerste analyse van het regeerakkoord nog eens op de feiten. Het kabinet stelt zichzelf ten doel het stikstofniveau in 74 procent van de Nederlandse natuur naar een verantwoord niveau te laten dalen. Dat doel moet in 2030 bereikt zijn, vijf jaar eerder dan het vorige kabinet van plan was. Op dit moment is slechts 25 procent van de stikstofgevoelige natuur uit de gevarenzone.

‘Uit eerdere berekeningen blijkt dat het halen van dit doel niet mogelijk is zonder een krimp van de veestapel met tientallen procenten en grootschalige inzet van technologie’, schrijft het PBL. De korte tijdspanne tot 2030 in de combinatie met de enorme inspanning die vereist is, is niet te rijmen met de nadruk op vrijwilligheid die het voorgestelde beleid kenmerkt.

Het PBL wijst het kabinet erop dat de belangstelling voor vrijwillige stoppersregelingen voor boeren vaak tegenvalt en dat slechts 12 procent van de veehouders geen opvolger heeft. Ook trekt het kabinet waarschijnlijk te weinig geld uit voor de opkoop van veehouderijen. Daarvoor is 11,8 miljard euro gereserveerd, terwijl dat volgens het PBL minstens 19 miljard zou moeten zijn.

Woningbouw: waar zijn de bouwvakkers?

Het kabinet wil een miljoen woningen extra bouwen en de jaarlijkse nieuwbouwproductie flink opvoeren tot ongeveer honderdduizend woningen (in 2021 kwamen er ruim 70 duizend woningen bij). In het regeerakkoord is 2,5 miljard euro uitgetrokken voor het aanjagen van de woningbouw en 7,5 miljard euro voor de aanleg van infrastructuur die al die nieuwe woonwijken moet ontsluiten.

Het vervelende is dat het woningtekort niet ‘even’ is op te lossen door er veel geld tegenaan te gooien. Het PBL schreef vorig jaar in een advies aan de formatietafel dat ‘een grote versnelling van de woningbouw op korte termijn niet te verwachten valt’. De belangrijkste reden daarvoor is een gebrek aan bouwvakkers. Toen de Nederlandse woningmarkt instortte na de kredietcrisis van 2008 werden veel bouwprojecten stilgelegd en vielen er massaontslagen in de bouwnijverheid.

Hoewel de woningmarkt al weer een paar jaar is aangetrokken, is de bouwcapaciteit nog steeds niet op het oude niveau. Minister Hugo de Jonge van Volkshuisvesting kan dat personeelstekort niet op korte termijn oplossen, omdat het opleiden van vaklieden tijd kost. Bovendien kampen heel veel bedrijfstakken met een personeelstekort. Jongeren die de arbeidsmarkt betreden hebben daardoor genoeg andere opties dan een baan in de bouw.

Een ander groot struikelblok is de stikstofcrisis. Op veel plekken kan nu niet gebouwd worden, omdat er eerst compensatie geregeld moet worden voor de stikstofuitstoot van de nieuwe woonwijken. Dat probleem is niet van de ene op de andere dag opgelost, want het uitkopen en verduurzamen van veehouderijen zal veel onderhandelingen en dus tijd vergen. Het Centraal Planbureau (CPB) voorziet problemen bij de aanleg van de wegen en spoorlijnen die de nieuwe woongebieden bereikbaar moeten maken: de vergunningstrajecten voor nieuwe infrastructuur zullen niet in deze kabinetsperiode afgerond zijn.

Onderwijs: wie komt er voor de klas?

Ook voor de twee ministers op Onderwijs is er extra geld. Los van de 8 miljard die het vorige kabinet al beschikbaar stelde om de nadelige effecten van de coronapandemie weg te werken, kan zowel Robbert Dijkgraaf (D66, mbo en hoger onderwijs) als Dennis Wiersma (VVD, basis- en voortgezet onderwijs) beschikken over nieuwe financiële middelen.

Voor Dijkgraaf is in het coalitieakkoord een fonds van 5 miljard euro vastgelegd, voor ‘vrij en ongebonden onderzoek en ontwikkeling’ gedurende tien jaar. Een hoofdpijndossier heeft hij ook. Dijkgraaf mag de terugkeer van de basisbeurs voorbereiden, per studiejaar 2023/2024, vergezeld van een inkomensafhankelijke aanvullende beurs. Maar geld voor compensatie van de ‘leengeneratie’ is er nauwelijks. Dat zou een onbetaalbare operatie worden, gelet op de 24,4 miljard (raming CBS) die is uitgeleend. De coalitiepartijen stellen voorlopig slechts 1 miljard beschikbaar ‘voor korting op de studieschuld of een studievoucher’ (waarmee toekomstig onderwijs kan worden gevolgd). Onder het vigerende motto #nietmijnschuld liggen nieuwe studentenacties daarom voor de hand.

Wiersma heeft de meeste zorgen over het lerarentekort. Weliswaar trekt het coalitieakkoord structureel 800 miljoen euro uit ‘voor goede en voldoende leraren en schoolleiders’, het probleem is dat de mensen er eenvoudigweg niet zijn. Andere voornemens zijn het verlagen van de werkdruk (bijvoorbeeld door klassen te verkleinen) en het dichten van de loonkloof tussen basis- en voortgezet onderwijs. Het streven is één cao te maken voor leraren en bestuurders in het gehele funderend onderwijs. Daarbovenop zouden schoolleiders en leraren op scholen met veel leerachterstanden extra verbetering van hun arbeidsvoorwaarden moeten krijgen.

Uit de laatste meting van het ministerie van Onderwijs, gepubliceerd in december, blijkt dat er een landelijk tekort aan leraren is van 9.100 fte. Dat is 9,1 procent van de totale werkgelegenheid voor leraren. De tekorten zijn het grootst in Almere, Amsterdam, Den Haag, Rotterdam en Utrecht.

Zorg: het kabinet rekent zich rijker dan het is

‘De stijgende zorgkosten zijn een aandachtspunt’, staat in het regeerakkoord. Als het kabinet niets doet, stijgen de uitgaven aan zorg de komende vier jaar met 10 miljard euro naar 96 miljard. En een raming van het RIVM voorziet 300 miljard euro in 2060. Als er niets gebeurt.

Maar het kabinet gooit er de komende vier jaar een schepje bovenop, per saldo 600 miljoen extra uitgaven aan zorg. Dat geld gaat bijvoorbeeld naar maatregelen om beter voorbereid te zijn op een pandemie. Tegelijk wil het kabinet maatregelen nemen om de stijging van de zorguitgaven op lange termijn af te remmen. Het hele pakket zou in 2052 de stijging van de zorguitgaven met 4,5 miljard verminderen.

Daarover wil het kabinet met alle zorgsectoren in akkoorden afspraken maken. Die moeten de groei van de uitgaven in 2025 afremmen met 800 miljoen euro. Het CPB is sceptisch en boekt als opbrengst maar 500 miljoen in.

Dan gaat het bijvoorbeeld over het concentreren van hoog-specialistische zorg in een beperkt aantal ziekenhuizen. Het idee is niet nieuw, maar uitvoering zal tot onrust leiden. Zie het besluit dat Hugo de Jonge op de valreep nam als minister van VWS om drie van de vijf kinderhartcentra te sluiten – Groningen, Amsterdam, Leiden – en die zorg over te laten aan Utrecht en Rotterdam. Niet alleen de betrokken medisch specialisten roeren zich, maar ook bijvoorbeeld de Kinderombudsvrouw Margrite Kalverboer.

De coalitie heeft een ander oud plan uit de la getrokken. Dan gaat het om het scheiden van wonen en zorg. Nu wordt verblijf in een instelling als een verpleeghuis volledig uit de Wet Langdurige Zorg betaald. Vermogenden betalen een eigen bijdrage, anderen krijgen de zorg om niet. Het is een complexe operatie die voor ‘nieuwe gevallen’ gaat gelden. Wetgeving duurt zeker twee jaar, denkt het CPB, en invoering heeft ook gevolgen voor de huursubsidie en bijstand omdat hulpbehoevenden met weinig geld daar vaker een beroep op gaan doen. Het is feitelijk de opheffing van zorginstellingen zoals we die nu kennen. Ook ligt een vervolghervorming in het verschiet: het overdragen van deze zorg aan gemeenten. Een plan om te bezuinigen op het ‘kwaliteitskader’ voor verpleeghuizen dat in 2017 werd afgekondigd kan direct gevolgen hebben. Ook hier boekt het CPB een veel lagere opbrengst in dan de coalitie.

Flexwerk: de tegenlobby wordt fel

‘We verkleinen de verschillen tussen vast en flex. Te veel mensen in Nederland zijn afhankelijk van tijdelijke contracten’, kondigt de coalitie ferm aan in het regeerakkoord.

Het stellige ‘we verkleinen’ komt niet uit de lucht vallen. Er ligt een tekentafelplan klaar van vakbeweging, werkgevers en onafhankelijke deskundigen in de Sociaal-Economische Raad.

Maar dat is een compromis op hoofdlijnen. Bij de uitwerking gaat het om details. Daar gaat nog veel gedoe over komen. Vooral over de aanpak van schijnzelfstandigen, degenen die door bedrijven worden ingehuurd voor regulier werk. Daar hebben vorige kabinetten de tanden al op stukgebeten. Veeg teken is dat de dagbladuitgevers daags na het verschijnen van het SER-advies al klaagden dat het zzp-plan ‘zeer verstrekkende gevolgen’ voor hun bedrijfsvoering kan hebben. De top van vakbeweging en werkgevers zal vasthouden aan het compromis, vanuit de achterban van werkgevers en organisaties van zelfstandigen zal de lobby fel zijn om hun verdienmodel te ontzien.

Als het gaat om uitbuiting van arbeidsmigratie met schimmige uitzendconstructies kondigt het kabinet aan de aanbevelingen van een commissie onder leiding van Emile Roemer over te nemen. Tien jaar geleden werden vergelijkbare suggesties gedaan door een Kamercommissie. Die verdwenen toen in een la na protesten van sectoren die draaien op arbeidsmigranten – denk aan koppelbazen, de land- en tuinbouw en slachterijen. Die lobby is nog springlevend.