Analyse Rijksbegroting

Feestbegroting draait Zalmnorm na 25 jaar de nek om

Minister Wopke Hoekstra van Financiën (CDA) met het koffertje tijdens Prinsjesdag. Beeld Freek van den Bergh

Het kabinet gaat miljarden meer uitgeven aan lastenverlichting en investeringen dan het met zichzelf had afgesproken. Dit betekent het einde van de ‘Zalmnorm’. De Raad van State is opmerkelijk kritisch.

In zijn tweede Miljoenennota springt minister Wopke Hoekstra van Financiën hardhandig om met de erfenis van zijn voorganger Gerrit Zalm. Hoekstra zet diens fameuze ‘Zalmnorm’, al 25 jaar lang de belangrijkste pijler onder het Nederlandse begrotingsbeleid, bij het grofvuil. 

Een kritische Raad van State constateert dat Rutte-III de komende jaren miljarden euro’s meer uitgeeft dan het kabinet in het regeerakkoord met zichzelf had afgesproken. De zittende regeringsploeg breekt met de eigen begrotingsregels, geeft daarvoor geen goede onderbouwing en schuift de rekening door naar de volgende kabinetsperiode.

De Raad van State en het Centraal Planbureau (CPB) keken vorig jaar al bedenkelijk bij de financiële plannen van het kabinet, maar zijn dit jaar nog uitgesprokener in hun kritiek. In 1994 formuleerde Zalm het trendmatig begrotingsbeleid, dat sindsdien geldt als een soort gouden standaard van de rijksbegroting. Die Zalmnorm schrijft voor dat kabinetten het in een hoogconjunctuur niet te breed laten hangen, maar de uitgaven matigen om financiële buffers op te bouwen voor slechtere tijden. Daarmee kan worden voorkomen dat een volgend kabinet hard moet bezuinigen zodra de economie in een dip belandt. Als de Zalmnorm consequent wordt toegepast, heeft de rijksbegroting een stabiliserend effect op de Nederlandse economie: in een recessie kan de regering dan ‘tegensturen’ door de economie te stimuleren met extra uitgaven.

Tegen de spelregels

De Miljoenennota 2020 licht de hand met dit principe, schrijft de Raad van State in een opmerkelijk kritische analyse op Prinsjesdag. ‘De begroting voor het komende jaar voldoet niet aan de spelregels. Opvallend is dat de regering aangeeft bewust te kiezen voor extra investeren en extra lastenverlichting in economisch goede tijden. Dit is een duidelijke inbreuk op het ook door de regering herbevestigde trendmatig begrotingsbeleid. De regering licht niet toe waarom daar nu van moet worden afgeweken.’ 

Het adviesorgaan van de regering constateert daarnaast dat de begroting voor 2020 nogal wat ‘open einden’ bevat die tot nog meer extra uitgaven kunnen leiden. De Raad noemt specifiek de nog niet begrote kosten van het Pensioenakkoord, het Klimaatakkoord en het investeringsfonds dat het kabinet overweegt op te richten. Nu de staat met dank aan de extreem lage rente min of meer gratis geld kan lenen, zou minister Hoekstra een paar miljard euro extra kunnen ophalen bij beleggers om dat investeringsfonds mee te vullen.

Zwarte cijfers

Dat het kabinet zichzelf niet langer aan Gerrit Zalms begrotingsmast wil binden, komt niet echt als een verrassing. Zoals het er nu naar uitziet, wordt de jaarrekening van het Rijk in 2020 voor het vijfde jaar op rij afgesloten met zwarte cijfers. Zo’n lange periode van begrotingsoverschotten is sinds de jaren vijftig niet meer voorgekomen. De staatsschuld daalt dit jaar onder 50 procent van het bruto binnenlands product, ruim onder de Europese begrotingsnorm. Zo’n sterke verbetering van de staatsfinanciën heeft alleen de natuurlijke neiging zijn eigen graf te graven. Als de schatkist langzaam volloopt, verdwijnt op gegeven moment de politieke wil om nog langer zuinig aan te doen. Politici verkeren immers altijd in de verleiding om de kiezersgunst te kopen met dure beloften.

De druk om de uitgaven op te schroeven is het afgelopen jaar bovendien flink toegenomen. De economie krabbelde begin 2014 al uit het dal, maar de vette jaren die daarop volgden brachten geen grote koopkrachtverbetering. Vorig jaar had de gemiddelde Nederlander slechts 0,3 procent meer te besteden dan een jaar eerder, aanzienlijk minder dan het kabinet in de herfst van 2017 in het vooruitzicht stelde. Ook de koopkrachtbelofte voor dit jaar (1,5 procent) kan het kabinet waarschijnlijk niet waarmaken; het CPB voorspelt dat er hoogstens 1,2 procent in het vat zit.

De Nederlandse economie mag dan groeien en bloeien, de burger merkt er (te) weinig van. Daarbij komt dat de pensioenen onder druk staan, de energierekening en andere vaste lasten blijven stijgen en woningen voor steeds grotere groepen Nederlanders onbetaalbaar zijn. Ook het buitenland oefent druk uit op de Nederlandse (en Duitse) regering om nu eindelijk eens op te houden met dat gespaar en met de portemonnee te wapperen. De enorme overschotten van de betalingsbalans die Nederland en Duitsland al jaren realiseren zijn de andere eurolanden en het IMF een doorn in het oog, omdat ze de economische verschillen in het eurogebied vergroten.

Geldsluizen open

De klagers worden in de Miljoenennota op hun wenken bediend: het kabinet zet de geldsluizen open. In de Miljoenennota is voor 3 miljard euro extra lastenverlichting opgenomen, er komt dus waarschijnlijk een investeringsfonds van enkele tientallen miljarden euro’s en de regering trekt ook nog meer geld uit voor woningbouw, jeugdzorg en defensie.

Het CPB staat erbij en reageert afkeurend. In zijn economische beschouwing, die traditioneel de Miljoenennota vergezelt, levert het planbureau vilein commentaar op het loslaten van de Zalmnorm. ‘De bomen groeien niet tot in de hemel, kapitaalmarkten geloven niet in sprookjes en gratis geld bestaat niet’, schrijven de CPB-economen. Dat geldt ook voor overheden die het eeuwige leven hebben en tijdelijk tegen negatieve rentes kunnen lenen. Het CPB zet een domper op de feestbegroting van het kabinet: ‘Wat nu makkelijk te betalen is, kan spannend worden als er meer mensen komen die zorg en AOW gaan ‘genieten’, terwijl er minder actieven zijn die belasting betalen’. Over het geplande investeringsfonds merkt het CPB op (inclusief knipogende emoticon): ‘Een route van tijdelijke impulsen is niet zonder risico’s. Niets is zo blijvend als een tijdelijke maatregel. Het pad naar de hel is bezaaid met goede voornemens 😉.’

Meer lezen over Prinsjesdag 2019:

Minister Wopke Hoekstra van Financiën presenteerde dinsdag zijn Miljoenennota aan de Tweede Kamer. Dit zijn de belangrijkste kabinetsplannen voor 2020. 

Wie wil weten wat de vooruitzichten voor de eigen portemonnee zijn, kan met deze rekentool uitvogelen hoe het volgend jaar staat met de koopkracht.

In 2020 moet het echt gaan gebeuren. Na jaren van zuur en tegenvallend zoet, moet iedereen er volgend jaar op vooruitgaan: met gemiddeld 2,1 procent. Dat zou neerkomen op een van de hoogste koopkrachtstijgingen van deze eeuw. Dit verwacht het Centraal Planbureau na doorrekening van de begroting van het kabinet voor 2020.

Minister Hoekstra: om het land klaar te maken voor een toekomst waarin ‘ons verdienmodel op de lange termijn onder druk staat’, gaat het kabinet vanaf volgend jaar tegen lage rente miljarden euro’s lenen om te investeren in ‘duurzame economische groei’.  

Onze stijlredacteur keurt de outfits op Prinsjesdag, met glansrollen voor de koninklijke barbarossa en de koningins kiekeboob.

Premier Mark Rutte ontvangt op Prinsjesdag traditiegetrouw de schrijvende pers voor een groepsgesprek in het Torentje. Dertien kritische vragen over een kabinet dat nu het geld laat rollen.

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden