Federalisatie van Indonesië kan averechts gevolg hebben

Om desintegratie van Indonesië te voorkomen, zou het idee van de eenheidsstaat moeten worden opgegeven ten gunste van een federatie....

IN 'Indonesië: een land maar geen natie' beschrijft Tristam Pascal Moeliono de chaos in zijn land aan de vooravond van de presidentsverkiezing door het Volkscongres (Forum, 30 oktober). Het concept van één Indonesische volk is een illusie, er is geen nationaal gevoel en de Indonesische geschiedenis is een lange reeks van interregionale conflicten (of: volkerentwisten). De pogingen na de onafhankelijkheid om de fictie van één volk, één taal, en één vaderland te verwezenlijken zijn mislukt. En de godsdienst blijkt ook niet het middel om een eigen identiteit aan de Indonesische natie te verschaffen gezien de vele gewelddadige, religieuze conflicten, aldus de auteur.

Hoe zou de Indonesische archipel toch op vreedzame wijze bijeen kunnen blijven? Misschien dat de officiële slogan 'Eenheid in Verscheidenheid', die meestal door de machthebbers wordt gebruikt om met lokale folklore te pronken, een oplossing biedt. De verdeling van bestuursmacht en financiële middelen tussen centrum en regio's is vanaf het ontstaan van de staat Indonesië een heet hangijzer. In amper 55 jaar onafhankelijkheid zijn maar liefst zeven wetten op het regionaal bestuur afgekondigd. En wat was juist één van de grootste wetgevingsoperaties onder Habibie? Een nieuwe wet op het regionaal bestuur. En wat kondigt president Wahid aan voor de nabije toekomst? Inderdaad, nieuwe centrum-regio verhoudingen en mogelijk zelfs federalisme.

Bij de machtsoverdracht in 1949 had Nederland een federale bestuursvorm bedongen, die echter binnen een jaar al door een eenheidsstaat werd vervangen. Door anti-koloniale sentimenten werd federalisme taboe. Aan het einde van de hierop volgende periode van parlementaire democratie werd echter wel gekozen voor een grote mate van decentralisatie met verantwoording van provincie- en districtshoofden aan gekozen volksvertegenwoordigingen.

In 1959 werd deze wet samen met de parlementaire democratie door Soekarno afgeschaft. Sindsdien heeft het centralisme voortdurend de boventoon gevoerd. In 1974 werd de regionale autonomie nog verder ingeperkt en waren provincie- en districtshoofden geen verantwoording meer verschuldigd aan - niet democratisch gekozen - raden. Op ieder bestuursniveau werd naast het 'autonome' bestuur voor ieder beleidsterrein een kantoor van de centrale overheid neergezet. Eigen financiële middelen waren er nauwelijks.

Onder Soeharto zijn de problemen met de regio's eerder groter geworden. Oost-Timor, Irian Jaya en Aceh zijn bekende voorbeelden waar de centrale regering hard heeft ingegrepen. Irian Jaya is ondanks haar rijkdom aan natuurlijke hulpbronnen de armste provincie en ook Aceh houdt weinig over van wat er daar aan olie-inkomsten binnen wordt gehaald. Ook in andere provincies zijn er problemen. Economische belangen hebben geleid tot een onafhankelijkheidsbeweging in de provincie Riau. Bij de Molukken lijkt dit minder te spelen, maar blijkt evenals in West-Kalimantan dat de politiek van transmigratie aan de regionale problemen heeft bijgedragen.

Maar is Indonesië nog wel zo gecentraliseerd? De opvallendste ontwikkeling op het terrein van de decentralisatie is niet het referendum op Oost-Timor, maar de Wet op de Decentralisatie van mei 1999. Dat deze wet niet zoveel aandacht heeft getrokken, maar het gaat hier echter om een revolutie in de machtsverdeling tussen centrum, provincies en districten. In principe worden alle bevoegdheden bij de districten gelegd, behalve zaken als monetaire aangelegenheden, defensie, rechtspraak en godsdienst. Districtsgrensoverschrijdende kwesties vallen onder provinciale bevoegdheid.

Verder is de democratie op districts- en provinciaal niveau ingrijpend versterkt. De volksvertegenwoordigingen kunnen nu het districts- respectievelijk provinciehoofd naar huis sturen. Vooral in het geval van het provinciehoofd is dat opmerkelijk, omdat die mede vertegenwoordiger is van de centrale regering.

Dat het de regering-Habibie ernst was met de decentralisatie blijkt ook uit de nieuwe financiële verhoudingen. Waar vroeger het leeuwendeel van de inkomsten naar Jakarta ging, blijft nu het meeste in de districten. Van de inkomsten uit vergunningen voor bosexploitatie, mijnbouw en visserij gaat nu nog maar 20 procent naar de centrale overheid. De enige grote uitzonderingen zijn olie en gas, waar de districten op 15 procent respectievelijk 30 procent blijven steken.

Dit heeft grote gevolgen, omdat sommige delen van het land er sterk in inkomen op vooruit gaan waar andere erop achteruit zullen gaan. Volgens een studie van het Departement voor Nationale Planning (uitgevoerd na de afkondiging van de nieuwe wet) gaan zelfs tien (van de 27) provincies failliet als gevolg van de nieuwe wetgeving. In bos- en mineraalrijke provincies wordt juist voorspeld dat de economie sterk zal groeien als gevolg van de gestegen inkomsten. Het is heel goed mogelijk dat dit weer nieuwe migratiestromen op gang zal brengen met alle sociale gevolgen vandien. Of decentralisatie het recept is voor rust en stabiliteit mag worden betwijfeld.

Maar wordt de soep zo heet gegeten als hij is opgediend? De wet moet binnen twee jaar zijn geïmplementeerd. Dat betekent dat er nu nog anderhalf jaar en zestig uitvoeringsregelingen te gaan zijn. Bovendien kan de nieuwe regering met een nieuwe wet komen, wat niet onverstandig lijkt gezien de enorme gevolgen zoals eerder aangeduid. De invoering van democratischer structuren heeft in ieder geval al plaats gevonden, waardoor de mechanismen voor verantwoording aanwezig zijn.

Decentralisatie of federalisatie is geen wonderrecept voor integratie en een rechtvaardige verdeling van middelen. De problemen in de verschillende delen van Indonesië zijn divers en vragen ieder om een eigen aanpak. Bovendien rijst de vraag hoe federale staten zullen omgaan met etnische en religieuze minderheden. Dat Wahid en Megawati deze problemen serieus nemen, valt te prijzen. Dat decentralisatie of federalisatie een rol kan spelen bij de oplossing is duidelijk.

Daarbij kan worden voortgebouwd op de initiatieven van de regering-Habibie. Het verdient aanbeveling om de gevolgen van nieuwe maatregelen op dit terrein goed te doordenken, want anders zou Indonesië wel eens door federalisatie uit elkaar kunnen vallen.

Adriaan Bedner, Nicole Niessen, Julia Arnscheidt en Karin van Lotringen zijn werkzaam bij het Van Vollenhoven Instituut voor Recht en Bestuur in Niet-Westerse landen aan de Rechtenfaculteit van de Universiteit van Leiden.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden