Even een volk smeden - was het maar zo simpel

Irak staat sinds de val van Saddam in hetzelfde rijtje landen als Bosnië en Afghanistan. Verschillende bevolkingsgroepen moeten worden samengesmeed tot een natie....

Veruit de populairste oneliner die Amerikaanse en Britse militairen en politici de afgelopen weken over Irak in de mond namen luidde: 'Wij gaan het land teruggeven aan het Iraakse volk.' Een prachtige zin, met een nobele boodschap bovendien: de Verenigde Staten en Groot-Brittannië zullen Irak niet misbruiken als westerse kolonie, zij zullen de Irakezen zelf de gelegenheid geven in alle vrijheid over hun toekomst te beslissen.

Wat alleen opviel, was dat geen van de gezagsdragers erbij zei wanneer dat moment zou aanbreken. Geen wonder: zelfbeschikking voor de Irakezen is gemakkelijker gezegd dan gedaan.

Voordat 'de Irakezen' een besluit kunnen nemen over hun lot, zullen zij zich eerst 'Irakees' moeten voelen. Aan dat gevoel heeft het de afgelopen tachtig jaar nogal eens ontbroken. Sinds Irak na de Eerste Wereldoorlog door de Europese machthebbers werd gesticht, heeft de bevolking zich eigenlijk altijd in de eerste plaats shi'iet, soenniet, jood of christen genoemd, of anders wel Arabier, Koerd, Turkmeen of Assyriër.

'Irak is een land, geen volk', stelt de Amerikaanse Midden-Oostendeskundige Sandra Mackey in haar laatste boek The Reckoning, Iraq and the legacy of Saddam Hussein. 'De Irakezen zijn omheind door de grenzen van een kunstmatig land, verscheurd door sektarische en etnische verschillen en het ontbreekt hen aan een werkelijk besef van gezamenlijke identiteit.'

Daarmee is Irak nu, na de val van Saddam, in hetzelfde rijtje beland als Cambodja, Bosnië, Kosovo, Afghanistan - staten waar het regime al dan niet met geweld is verdreven en waar de internationale gemeenschap vaak zeer gemêleerde bevolkingsgroepen probeert samen te smeden tot een natie, opdat het land niet uit elkaar valt en er snel weer bovenop komt.

Hoe doe je zoiets? Geconfronteerd met die vraag, noemen politici en hulpverleners vaak direct de robuuste term die zij voor dit soort opbouwwerk hebben bedacht: nation building. De naam heeft de klank van een toverformule: gooi er even wat nation building tegenaan en een land staat binnen de korste keren weer op eigen benen. Maar het 'bouwen van een natie' is minder simpel en eenduidig dan de term doet vermoeden.

Ruim zeven jaar na het einde van de oorlog in Bosnië 'zijn ze er nog lang niet uit', zegt de Nederlandse Margriet Prins, die tot vorig jaar voor de Verenigde Naties en de Hoge Vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap in de Oost-Bosnische stad Tuzla werkte.

'Lokale en landelijke leiders hebben hier nog steeds de neiging om hun eigen bevolkingsgroep voor te trekken', erkent Pablo Mateu vanuit de Afghaanse hoofdstad Kabul, waar hij namens de vluchtelingenorganisatie van de VN (Unhcr) de terugkeer van ontheemden coördineert.

Op basis van de gebeurtenissen in Bosnië en Afghanistan zegt Midden-Oostenspecialist Mackey telefonisch uit Atlanta: 'In Irak gaat het zeer lang duren, het gaat erg moeilijk worden en ik weet niet of de Amerikanen ertoe in staat zijn.'

Wat nation building zo moeilijk maakt, zeggen de kenners, is dat verschillende bevolkingsgroepen niet zomaar erkennen dat ze met elkaar in één staat zullen moeten samenleven. Bovendien vertrouwen ze er niet op dat de regering hun belangen zal behartigen. Bosnië is wat dat betreft een goed voorbeeld.

'De bevolking erkende de eenheid van het land niet', zegt Margriet Prins. 'De Serviërs en Kroaten in Bosnië wilden zich juist aansluiten bij Servië en Kroatië. Daar was die hele oorlog ook om begonnen. De termen Bosnië en Bosniër hadden voor hen een vervelende connotatie, want Bosniër en Bosnjak worden meestal alleen gebruikt als het om Moslims gaat. En daar willen zij natuurlijk niet bijhoren.'

In Afghanistan willen de bevolkingsgroepen best erkennen dat ze in hetzelfde land wonen, zegt Pablo Mateu van de Unhcr. 'De bevolking voelt zich echt wel Afghaan.' Maar binnen die landsgrenzen is een strijd om de beste banen en posities gaande die nog steeds langs etnische lijnen verloopt.

Mateu: 'Vorige week was ik in Bamyan, een gebied waar veel Hazara's wonen. De lokale leider daar wilde dat de hulporganisaties alle medewerkers die niet Hazara waren zouden ontslaan. Het geeft de bevolking niet het idee dat de staat er voor iedereen is. Ook al omdat een groot deel van het land nog in handen is van krijgsheren die illegale belasting heffen.'

Een zwakke regering leidt bij nation builders vaak tot een begrijpelijke reactie: het ontwijken van de overheid. 'In het begin voerden hulporganisaties in Afghanistan hun projecten uit buiten de regeringskanalen om', zegt Mateu. 'Vanwege die etnische machtsstrijd vertrouwden zij de lokale overheden niet.'

Maar de keerzijde is dat de 'eigen' overheid geen enkele potentie uitstraalt. 'De mensen in de dorpen zien nergens meer de hand van de regering', zegt Mateu. 'Was er bijvoorbeeld een gebouw opgeknapt, dan stond er een groot bord voor met de tekst: dit is gedaan door de Europese Unie. Het maakt de overheid totaal afhankelijk van de internationale gemeenschap.'

In Bosnië lijkt de regering er soms helemaal geen zin meer in te hebben. Een van de redenen is dat de feitelijke macht er in handen ligt van een toezichthoudende bestuurder: de Hoge Vertegenwoordiger van de internationale gemeenschap. Hij kan wetten tegenhouden en eventueel functionarissen ontslaan.

'Er heerst de gedachte: als ik wel iets doe loop ik de kans dat de Hoge Vertegenwoordiger het weer ongedaan maakt, en als ik niets doe dan doet de Hoge Vertegenwoordiger het wel', zegt Margriet Prins.

'Het maakt de regering erg passief. Ik was in Bosnië betrokken bij de vorming van een kantonale regering. Die formatie duurde maar en duurde maar. Toen ik een keer vroeg of er nog wat van kwam, antwoordden ze: ja maar jullie waren allemaal met vakantie.'

Nu hebben westerse landen wel boter op hun hoofd. Een groot deel van de huidige problemen in Bosnië zijn onder andere het gevolg van grote misstappen die de Verenigde Staten en Europese landen in 1995 aan het einde van de oorlog hebben gemaakt, zegt de Oostenrijker Wolfgang Petritsch, voormalig Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië. Zo mocht de bevolking volgens hem veel te snel naar de stembus.

'Het vredesakkoord van Dayton ging ervan uit dat de snelste weg naar democratie via verkiezingen liep', zegt Petritsch. 'Dat is een enorme denkfout geweest, want de verkiezingen gaven de nationalistische politici uit de oorlog de kans om op een gelegitimeerde manier op hun post te blijven zitten. In plaats van verkiezingen uit te schrijven hadden wij moeten zeggen: de komende vijf jaar mogen jullie je niet met politiek bemoeien. Zodat we nieuw bloed konden laten binnenstromen.'

En Irak? Gaat het daar beter? Bloedige etnische conflicten waar deskundigen als Sandra Mackey voor hebben gewaarschuwd, zijn tot nu toe uitgebleven. En de afgevaardigden uit de verschillende bevolkingsgroepen die onder toezicht van oud-generaal Jay Garner bij elkaar zijn geweest om te praten over een interim-regering, hebben allen laten weten dat Irak een ongedeelde staat moet blijven en dat de rechten van allen zullen worden gerespecteerd.

Wolfgang Petritsch ziet de Amerikanen evenwel dezelfde fouten maken als in Bosnië. 'Ze hebben het onvoldoende doordacht, ondanks tien jaar ervaring', zegt de oud-bestuurder van Bosnië. 'Wij trokken destijds met zestigduizend vredestroepen het land binnen om te voorkomen dat er weer oorlog uitbrak, maar we lieten de civiele zaken versloffen.

'In Irak is nu exact hetzelfde aan de hand. De enorme plunderingen hadden kunnen worden voorkomen. Maar het enige dat de militairen bewaakten waren de oliebronnen. Natuurlijk zijn die ook zeer belangrijk. Maar je bevestigt voor veel Irakezen wel het heersende idee dat de VS alleen uit zijn op olie.

'Die vergaderingen van Garner lijken een goed initiatief. Maar de vraag is hoe de bevolking ertegen aankijkt. Ziet ze het vooral als een Amerikaans project? Daar lijkt het op. Het zou goed zijn als de VS hiervoor internationale goedkeuring en steun zouden zoeken.'

De VS moeten in Irak vooral niet te veel willen, zegt Hurst Hannum, hoogleraar internationaal recht aan de Tufts Universiteit in Boston. Hannum, gespecialiseerd in internationale vredesoperaties, pleit ervoor om in Irak voor dezelfde aanpak te kiezen als de VN deed in Cambodja: massaal erin, een regering samenstellen, en er zo snel mogelijk weer uit.

'Westerse landen zouden wat bescheidener moeten worden in wat ze denken te bereiken', zegt Hannum. 'Ze kunnen helpen bij de inrichting van de staat, zoals het opzetten van een gerechtelijk systeem en het samenstellen van een voorlopige regering. Maar probeer geen loyaliteit of tolerantie onder de bevolkingsgroepen te creëren. Die moet uit de partijen zelf ontstaan. Wat dat betreft kun je beter spreken van state building dan van nation building.'

Over de eerste Amerikaanse pogingen een voorlopige regering te vormen, is Hannum redelijk positief. 'Maar de kans bestaat wel dat de bevolking zich tegen de VS zal keren als ze te lang blijven proberen om een pro-Amerikaanse regering te creëren. Dat moeten ze zien te voorkomen. Misschien wordt Irak uiteindelijk een land dat zich niet erg vriendelijk tegen het Westen opstelt. Maar dat moeten we maar accepteren.'

Zo'n land, bedoelt Hannum, hoeft niet per se ondemocratisch te zijn.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden