Europa zoekt een Thorbecke

Pleidooien voor krasse vernieuwing van Europa zijn aan de orde van de dag. Een groot probleem wordt de aansluiting van landen zonder veel democratische traditie....

STEL: na een vergaande grondwetswijziging in 2002 verandert het Nederlandse staatsbestel. De belangrijkste wetgevers zijn voortaan de leden van Gedeputeerde Staten uit alle twaalf provincies. Elk van hen heeft een vetorecht voor belangrijke onderwerpen. De ministers hebben weinig meer te vertellen. De meeste voorstellen worden grondig uitonderhandeld tussen rijksambtenaren en de vaste ambtenaren van de provincies die permanent in Den Haag zijn gevestigd. De besluitvorming is traag omdat steeds absolute consensus wordt nagestreefd.

De Tweede Kamer heeft veel minder in te brengen dan nu. De volksvertegenwoordiging mag begrotingen verwerpen, maar geen individuele ministers naar huis sturen. Wel het hele kabinet (zij het met tweederde meerderheid!) maar dat heeft zelden zin, want over de werkelijke machthebbers, de provinciale bestuurders, heeft het Haagse parlement niets te zeggen. Die leggen verantwoording af aan hun Provinciale Staten, maar in de praktijk gebeurt dat zelden wat hun Haagse beslissingen betreft.

Welke gek zou zo'n ondemocratisch én ondoelmatig bestuursstelsel willen invoeren? Het was Paul-Henri Spaak, Belgisch minister van Buitenlandse Zaken in de jaren vijftig, en hij werd bijgestaan en bijgestuurd door zijn vriend en Nederlandse collega Johan Willem Beyen. Ze werden voor hun ontwerp van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) geprezen en het werd zo in 1957 ingevoerd.

De EEG werd de EG (Europese Gemeenschappen) en later de EU (Europese Unie). Europa maakte op steeds meer terreinen steeds meer verordeningen. De grenzen tussen de lidstaten vielen weg en er komt een gemeenschappelijke munt. De zes lidstaten van 1957 zijn er nu twaalf en het zullen er bijna dertig worden als Oost-Europa erbij komt, alsmede Malta, Cyprus en wellicht zelfs het zo on-Europese Turkije.

Maar het malle, ondemocratische en ondoelmatige bestel van Spaak en Beyen bestaat nog steeds, zij het nu veel vaker vervloekt dan geprezen. Schelden op de Brusselse bureaucratie verbindt Europa. Dat hoort dan niet eens zozeer de goed verzorgde Europese ambtenaren zelf te betreffen. Die zijn nog gering in getal vergeleken met de ambtenarij in de nationale hoofdsteden. Maar de pijn zit in het moeizame consensus zoeken met de naar Brussel gezonden ambtenaren en ambassadeurs van de lidstaten, die telkens weer instructies van afzonderlijke nationale ministers moeten krijgen.

Waar die consensus niet lukt, komen de nationale ministers in de Raad van Ministers - onder advisering van de betrokken Europees Commissaris - de knoop doorhakken. Dat alles verloopt zeer traag, ook omdat nationale ministers wel wat anders te doen hebben dan Europa 'besturen'.

Dit bestel functioneert al slecht, maar zal na een enorme uitbreiding van de Europese lidstaten 'geheel stagneren', zo vrezen de oude leiders Valéry Giscard d'Estaing en Helmut Schmidt in een alarmerend artikel dit voorjaar. 'Er is dringend behoefte aan institutionele hervormingen'.

De Franse oud-president en de oud-bondskanselier van (toen nog) West-Duitsland wijzen erop dat zulke grootscheepse hervormingen nog een stuk moeilijker worden ná de uitbreiding van Europa. Slechts wie in een Verelendungs-theorie gelooft (pas als veel duidelijker blijkt hoe beroerd het is, gebeurt er wat) mag bij die stelling vraagtekens zetten.

Feit is wel dat die uitbreiding een zeer hachelijk avontuur wordt. Er komen niet alleen veel en tamelijk grote landen bij, ze zijn ook veel en veel armer dan de huidige EU. De bereidheid tot solidariteit wordt zwaar getest. Bovendien hebben de meeste van deze landen weinig of geen democratische traditie. Hun rechtsstatelijk gevoel is vaak zwak ontwikkeld en tegen minderheden (zigeuners, Russen in de Baltische staten) wordt zelden civiel opgetreden.

Europa krijgt drommen politici en ambtenaren op zijn dak die vaak nog uit de oude communistische school zijn en het gemiddelde democratische peil van Brussel en Straatsburg bepaald niet omhoog zullen tillen. Ze zullen het risico van corruptie verhogen en zoveel mogelijk willen vangen voor hun arme land. Hun vetorecht is een machtig wapen in onzekere handen.

De kwalijke Oostenrijker Haider dreigde Europa al lam te leggen met onophoudelijke veto's. Wie beschermt straks Europa tegen een onprettige machtswisseling in een weinig stabiel Oost- of Zuid-Europees land? Kortom, de komende uitbreidingen van Europa zijn veel lastiger en ingrijpender dan de vorige uitbreidingen - waarbij ook telkens, én vergeefs, om éérst groots hervormen is geroepen.

'De structuur zou nu ook niet meer voldoen voor zes lidstaten', schreef de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid in 1995 in een klemmend pleidooi voor veranderingen in het Europese bestel. In 1957 moesten de zes lidstaten nog steeds gerustgesteld worden wat hun invloed en vitale belangen betreft. Hun greep op het smalle Europa (handel, landbouw, kolen, staal en atoomenergie) bleef gewaarborgd. Hun ministers hielden het laatste woord en konden zelfs alles tegenhouden en hun eigen ambtenaren mochten steeds volop meedoen.

De Europese Commissie en haar ambtenaren werden hooguit mede- en tegenspelers. Het beleidsproces bleek al gauw zo gecompliceerd dat een beslissende stem voor het Europese parlement er niet meer bij kon (en kan). Dit pseudo-parlement werd vanaf eind jaren zeventig wel direct gekozen, maar de kiezers begrepen dat dit een democratische fopspeen was en bleven massaal weg. PvdA-senator Erik Jurgens noemde vorig jaar Europa nog steeds 'een onparlementair bestel'.

Er zijn voortdurend pogingen gedaan het vetorecht van de afzonderlijke staten af te schaffen en de macht van het parlement te vergroten. Ze zijn steeds mislukt en niet alleen doordat grote nationalistische ego's als die van De Gaulle en Thatcher in de weg zaten.

Architectonische, 'Thorbeckiaanse' hervormingen van een bestuur zijn uitzonderlijk moeilijk en lukken alleen als de tijdgeest een royale hand helpt. Het grote publiek is meestal onwetend en onverschillig op dit punt. De mensen van het zittende bestuur, politici én ambtenaren, hebben vaak veel te verliezen bij grote hervormingen, want die komen altijd op een machtsverschuiving neer (en als het goed is ook op machtsspreiding).

De voorstanders zijn meestal een handvol idealisten en/of intellectuelen, die beter de media dan de knoppen van het bestuur weten te bespelen. Voordat gekwalificeerde meerderheden het eens zijn over een concrete vernieuwing moet er veel gebeuren. Voordat Europese hoofdsteden bereid zijn hun vetorecht en hun directe invloed op de Europese besluitvorming op te geven moet er bijzonder veel gebeuren. En het ís al die 43 jaar niet gebeurd, al weet bijna iedereen dat het Europese bestuur niet deugt.

Het is nooit de bedoeling van Spaak en Beyen geweest dat de Raad van Ministers het belangrijkste orgaan zou worden, al hadden ze het wellicht kunnen voorzien. Het gebeurde bijna vanzelf, onder de eeuwige dreiging van een veto. En de meeste ministers vonden het leuk. Op dit vlak hadden ze vaak macht zonder verantwoordelijkheid (een prettig prerogatief dat wel aan kranten en prostituees wordt toegeschreven). Eurocommissaris Frans Andriessen zei al in 1982 dat de Raad van Ministers de slechtst functionerende instelling is.

Op deze manier kon een Europese Commissie nooit tot een echt dagelijks bestuur uitgroeien. En een andere toevoeging aan het bestel, de pompeuze Europese Raad van een staatshoofd (het Franse) en regeringsleiders, beklemtoonde eerder de greep van afzonderlijke naties op Europa, dat maar nooit een Europa der burgers werd.

Het begon ook inhoudelijk smal. Europa, dat was vooral veel landbouw (waar overigens vooral graan- en zuivelboeren van profiteerden, niet tuinders en wijnboeren). Het begon en bleef eenzijdig economisch. Sociaal beleid en milieubeleid zijn zwak ontwikkeld, het asielbeleid (met zeer internationale trekken) bleef ten onrechte vrijwel geheel bij de nationale staten. Wat deed Europa wel? Andriessen in 1982: 'De ministers vergaderen eindeloos over puur technische zaken als het gewicht van autobanden of de maaswijdte van visnetten.'

De economische voordelen van de Europese samenwerking - wegvallen van grensbelemmeringen, standaardisatie van (elektrische) producten, één munt - zijn evident. Maar Brussel bleef te veel een bestuur voor bedrijven en te weinig voor gewone mensen. Het werd geen integraal bestuur dat economische beslissingen afweegt tegen sociale en milieugevolgen, wat elk behoorlijk bestuur hoort te doen.

Tegelijk was en is dat halfbestuur te pietepeuterig. Het bemoeit zich met dingen die nationaal of regionaal even goed geregeld kunnen worden en schendt zo de plechtige afspraken over subsidiariteit. Dit begrip uit rooms-katholieke sfeer houdt in dat elk 'hoger' bestuur alleen aanvullend mag werken ten opzichte van het lagere. Het komt in de buurt van Abraham Kuypers 'soevereiniteit in eigen kring'. Maar Europa begon erg katholiek, zelfs zodanig dat de jonge Joseph Luns in 1952 van premier Willem Drees geen minister van Europese Zaken mocht worden, want dan zouden alle zes BZ-ministers katholiek zijn. Vandaar Beyen. Luns werd ook minister van Buitenlandse Zaken, maar dan voor de rest van de wereld ('Luns met z'n Beyen').

Het is moeilijk te begrijpen waarom Europa moet bepalen welke tabaksreclame in de afzonderlijke landen te zien en te horen mag zijn. Dát maken we zelf wel uit. Gelukkig heeft Europa (nog) niet toegegeven aan zotte europarlementariërs die de vossenjacht in Engeland en de corrida in Spanje willen verbieden. Gaat Brussel straks over de zeden in moslimgebieden?

Europa is al lang en breed aan een Thorbeckiaanse vernieuwing toe. Een doelmatiger structuur met behoorlijke parlementaire controle (en dus sancties) is een normaal vereiste voor elk democratisch bestuur. De Europese Comissie hoort de taak van een regering te krijgen en het parlement alle rechten van amenderen en verwerpen én het heenzenden van bestuurders.

Van de Raad van Ministers kan een bescheiden soort senaat worden gemaakt - eventueel met nationale parlementariërs of benoemde deskundigen - die uitsluitend beoordeelt of Europees beleid wel nodig is, dus niet in strijd met het subsidiariteitsbeginsel. Van nationale vetorechten mag geen sprake meer zijn.

Zo'n plan is gemakkelijk op te schrijven en zou na indiening spoedig door een der nationale veto's getroffen worden, bijvoorbeeld een Brits. Grote hervormingen vergen een speciaal maatschappelijk klimaat en een fortuinlijke politieke procesgang en ze moeten dan ook nog eens 'pakken' na hun invoering.

De aloude Republiek der Zeven Provinciën kende vetorecht per provincie en derhalve vreselijk traag gezeur in de Staten-Generaal. En dan had die Republiek nog mazzel dat Holland oppermachtig was en de kleine provincies spoedshalve kon dwingen of omkopen. Zoiets was er in het Europa vanaf 1957 niet bij.

In 1798 maakte de Bataafsche Republiek een grondwet, die Nederland voor het eerst tot eenheidsstaat maakte. Het was een al te idealistische constitutie met zelfs algemeen kiesrecht. De links-liberalen van destijds hadden de belangstelling van de Hollandse burger voor de politiek schromelijk overschat. Het werkte niet en in 1813 (bij de instelling van de monarchie) werd het meeste eruit gegooid.

In 1848 was het klimaat rijper. Thorbeckes modernisering en democratisering was in Europese verhoudingen helemaal niet zo radicaal, maar beklijfde wel. Er was een klimaat waarin het denkend deel der natie sterk aan zo'n hervorming toe was. De behoudende minderheid, onder wie Willem II, was bang wegens revolutiedreigingen elders. Pogingen in 1866 en 1868 om de democratische macht terug te dringen, mislukten finaal. De kiezers weigerden de dubieuze oproep van Willem III om een conservatieve meerderheid in de Tweede Kamer te leveren. Thorbeckes hervorming had 'gepakt'.

Het huidige Europese bestel is ronduit beroerd en dreigt nog beroerder te worden. De nationale democratie lijdt aan bloedarmoede en (riskante) verveling, de provinciale nog erger en de regionale democratie wil qua vormgeving maar niet lukken. In (nu blijkbaar aflopende) neo-liberale tijden is er meer belangstelling voor weinig bestuur dan voor goed en democratisch bestuur. Echter, langzamerhand lijkt het besef weer wat te groeien dat een - flexibel en vooral niet te megalomaan - bestuur onmisbaar is, óók voor optimale economische vooruitgang.

Hopelijk groeit ook weer een verlangen naar een sterker beleefde en minder in een personality- en tv-show vluchtende democratie. Bij de vormgeving daarvan kunnen de nieuwe media met hun veel snellere informatieverschaffing helpen. Het referendum is al veel minder een hersenschim dan twintig jaar geleden.

Als het verlangen naar een democratische renaissance zou groeien, stappen bestuurders en bureaucratieën eerder over hun natuurlijke conservatisme en directe belangen heen. Pas in zo'n atmosfeer zijn de Europese hervormingen mogelijk, die eigenlijk al 43 jaar te laat zijn. Pas na een groot-Europese democratische renaissance is Oost-Europa min of meer in staat aan volwaardig Europees staatkundig leven part te hebben. In een Europa dat democratische idealen als kernbegrip heeft.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden