Europa federaliseert ondanks zichzelf

TOEN de Nederlandse regering in 1990 het Verdrag van Maastricht voorbereidde, legde zij in de Europese Raad van Ministers van Buitenlandse Zaken een concept op tafel voor een Europese Unie met een federaal staatskarakter.

De toenmalige christen-democratische bewindslieden gaven daarmee uitvoering aan de wens van hun Europese Volkspartij, die zich op haar congres in Dublin in 1989 had uitgesproken voor een Europese Grondwet. De Europese Raad veegde op de beruchte Black Monday het concept echter van tafel, de Nederlandse regering met een kater achterlatend. Uiteraard steunden de Fransen en de Engelsen het idee niet, maar zelfs de federaal denkende Duitsers kozen voor Realpolitik.

Sindsdien is het taboe om het F-woord te gebruiken en over een Europese staat te spreken. Ook tijdens de Top van Amsterdam in 1997, waar institutionele hervormingen moesten worden afgesproken, kwam de rechtsstatelijke structuur van de Unie niet openlijk op tafel en konden slechts kleine stappen worden gezet.

Het is daarom verrassend om nu, negen jaar na Black Monday, in de Europese verkiezingsprogramma's actiepunten tegen te komen die pleiten voor versterking van het statelijk karakter van de Europese Unie en de Europese Gemeenschappen.

Zo wil het verkiezingsprogramma van de Partij van Europese Sociaal-democraten (PES) een Europees Handvest van Grondrechten. In dat Handvest moeten alle economische, sociale en culturele rechten die de Europese burger zijn toegekend, worden gebundeld met het oog op een sterkere Europese identiteit. Die identiteit wordt gedefinieerd met de waarden vrijheid, veiligheid, rechtvaardigheid en gelijke kansen. De verwezenlijking van dit voornemen wordt in handen gelegd van het Europees Parlement.

Van deze PES is niet alleen onze Partij van de Arbeid lid, maar ook de partijen van de Franse premier Jospin, de Britse premier Blair en de Duitse bondskanselier Schröder. Het kan verkeren. De christen-democraten waren hun tijd kennelijk ver vooruit. Niet verbazingwekkend was het dan ook dat de lijsttrekker van de PvdA voor de Europese verkiezingen vorige week bij het invullen van de 'stemwijzer' op het CDA uitkwam.

Het verkiezingsprogramma van de christen-democratische Europese Volkspartij (EVP) behelst uiteraard nog steeds de wens om tot een Europese Constitutie te komen. De EVP vaart daarin een consequente, principiële koers. Evenals GroenLinks en haar Europese partners, die ook al sinds 1994 consequent voor een Europese Grondwet zijn.

Maar ook het ontwerp-verkiezingsprogramma van de Europese Liberale Democraten, waarin onze VVD en D66 deelnemen, wenst een constitutionele regeling voor de Unie, inclusief een Bill of Rights. In die regeling dient een rationele verdeling van de macht tussen de Unie, de lidstaten en de regio's te worden afgesproken, dienen de Raad en het Parlement als gelijke wetgevende partners te worden bestempeld en dienen de burgers te kunnen onderkennen door wie zij geregeerd worden en waar. Er dient, aldus de liberalen, voortgang te worden geboekt op dit punt teneinde gereed te zijn voor de toetreding van nieuwe lidstaten. Dat is al op heel korte termijn.

Er tekent zich dus een overeenstemming af tussen alle grote Europese politieke stromingen en tussen de leidende politici in de grote Europese lidstaten ten gunste van een Europese constitutie, waarin zowel de Europese machtsverdeling als de grondrechten van de burgers worden vastgelegd. Dat is opmerkelijk. Het moet wel heel vreemd lopen willen al deze partijen hun programma's op dit punt in de komende zittingsperiode niet realiseren. Daarmee zal de Europese Unie dan definitief een statelijk karakter aannemen. Er bestaat immers geen markten of intergouvernementele samenwerkingsvormen met grondwetten, alleen staten hebben die.

Als het er werkelijk van komt dat een komende Intergouvernementele Conferentie in 2001 of 2002 een Europese Constitutie agendeert, waarvoor overigens sinds 1994 al een ontwerp van het Europees Parlement beschikbaar is, dan komt vanzelf ook de vraag opnieuw aan de orde wat het karakter is van de Europese Unie en de Europese Gemeenschappen.

In de huidige omstandigheden, waarin nog steeds het taboe op het F-woord heerst, spreken Europese politici het liefst van een constructie sui generis. Europa zou een samenwerkingsvorm zijn tussen staten, waarvoor in de geschiedenis en elders op de wereld geen voorbeeld voorhanden zou zijn. Het moet geheel op eigen merites worden beoordeeld.

Dit taalgebruik moet als verhullend worden bestempeld. Er zijn wellicht goede redenen voor om openheid over deze kwestie thans nog te vermijden. Voor verschillende nieuwe lidstaten, zoals Spanje en Zweden, en voor de Engelsen en de Fransen, is de federale staatsvorm taboe. Tegelijk zien we echter zowel in Groot-Brittannië als in Spanje federaliserende processen. De Schotten, de Welshmen, de Noord-Ieren en de Catalanen hebben eigen parlementen en bevoegdheden gekregen. De werkelijkheid is dus sterker dan de leer.

Het Wetenschappelijk Instituut voor het CDA heeft aan deze vragen van Europese staatsvorming een rapport gewijd, dat thans in Engelse vertaling gepubliceerd wordt onder de titel Public Justice and the European Union. Het rapport bespreekt de verschillende varianten die in de staatstheorie beschikbaar zijn. Als staatsvormen onderscheidt men de eenheidsstaat, de gedecentraliseerde eenheidsstaat, de federale staat en de confederale staat.

Andere vormen zijn er in de theorie niet. De eerste twee vormen vallen uiteraard af, niemand wil dat Europa een eenheidsstaat wordt, ook niet in gedecentraliseerde vorm. Dan blijven alleen de federatie en de con-federatie over.

Een analyse van de huidige bevoegdheden van de Europese Unie en de Europese Gemeenschappen wijst voorts uit dat de Gemeenschappen duidelijk federale trekken hebben, terwijl de Tweede (gemeenschappelijk buitenlands beleid) en Derde Pijler (binnenlandse zaken en justitie) van de Unie confederale trekken vertonen. Bovendien worden er steeds beleidsonderwerpen, zoals Europol en het asielbeleid, uit de Derde Pijler overgeheveld naar de Europese Gemeenschappen. De verschillende verkiezingsprogramma's pleiten daar ook voor.

De conclusie kan niet anders luiden dan dat de Europese Unie op weg is een federale staat te worden. Externe waarnemers, die minder door het F-woord-taboe zijn verlamd dan Europese politici, zoals Amerikaanse politieke wetenschappers, hebben die conclusie in de daar verschijnende literatuur over Europa al getrokken. Het wachten is op de Europeanen zelf. Vroeg of laat zal zich daar ook deze conclusie als vanzelf opdringen.

De vraag is vervolgens hoe deze Europese staatsvorming en met name de aanvaarding van een Europese grondwet gestalte zullen krijgen. De liberalen spreken zich daarover niet uit. GroenLinks bepleit als enige een Europees referendum, naast bekrachtiging door de lidstaten. Het sociaal-democratische verkiezingsprogramma wil dat het Europees Parlement zichzelf tot grondwetgevende vergadering uitroept en maatschappelijke organisaties hoort.

Het christen-democratische verkiezingsprogramma verwijst naar de ontwerp-grondwet van het Europees Parlement uit 1994. Dit ontwerp beoogde een Europese Conventie, bestaande uit het Europees Parlement en de parlementen van de lidstaten. Het door die Conventie aanvaarde concept zou vervolgens in een Intergouvernementele Conferentie moeten worden aangenomen.

De huidige situatie in de Europese Unie wijst nog niet op een klimaat waarin deze voornemens met een zekere vanzelfsprekendheid praktijk zullen worden. Maar wie had in 1990 kunnen verwachten dat thans in vrijwel alle verkiezingsprogramma's met enthousiasme plannen naar voren worden gebracht, die de realisatie van de toen van tafel geveegde opvattingen een stuk dichterbij brengen?

De staatsrechtsgeleerden moeten zich daarom niet, net als de economen bij de euro, door een fait accompli laten verrassen. Er is aanleiding voor bezinning over een Europese grondwet.