Er zit slijtage in de inspraak

Sinds de jaren zestig probeert de overheid de bevolking te laten meepraten over belangrijke projecten, zonder in oeverloze discussies te verzanden....

THEO KLEIN

Als het schrijnendste voorbeeld geldt nog steeds de Brede Maatschappelijke Discussie over het energiebeleid. Deze groots opgezette poging het publiek te betrekken bij de discussie over kernenergie, liep in 1983 vast in een troosteloze tocht langs halflege zaaltjes in de uithoeken van het land. De hele operatie kostte ruim 27 miljoen gulden.

Na jaren zwoegen adviseerde jonkheer mr. M. de Brauw het kabinet-Lubbers alternatieve energie te stimuleren, om de bouw van kerncentrales overbodig te maken. De jonkheer, voorzitter van de stuurgroep die het debat organiseerde, had zijn hielen nog niet gelicht of minister Van Aardenne liet weten te werken aan nieuwe plannen voor kernenergie. Dat die nooit zijn uitgevoerd, had meer te maken met de ramp in Tsjernobyl dan met de uitkomst van het nationale debat.

Al meer dan dertig jaar probeert de landelijke politiek de burger nauwer te betrekken bij de besluitvorming over belangrijke nationale issues. Een moeizaam proces met wisselend succes. Meestal gaat het om inpassing van grote infrastructurele werken. Steeds weer blijken correcties nodig om te voorkomen dat goedbedoelde pogingen om een 'maatschappelijk draagvlak' te creëren verzanden in vaste rituelen.

De besluitvorming over grote projecten nemen gemiddeld vijftien jaar in beslag. Daadkrachtige ministers gruwen van het idee dat uitvoering van hun plannen wordt opgehouden door bureaucratische komma-neukerij. Serieuze pogingen om het complexe inspraakcircus aan te passen leidden recent tot de nieuwe Tracéwet en de Nimby-regeling. In Den Haag wordt gedebatteerd over een Wet Grote Projecten en noodwetjes waarmee slepende processen als de Planologische Kernbeslissing geheel of gedeeltelijk buitenspel gezet kunnen worden.

Politici die denken zo ingrijpende beslissingen door te kunnen drukken, zonder brede steun van de bevolking, roepen volgens Jenno Witsen negatieve effecten over zich af. Inspraak moet. 'Slagvaardigheid die geen rekening houdt met het benodigde draagvlak wordt afgestraft. Als de inspraak wordt genegeerd gaan Nederlanders pas echt protest-bomen planten.'

Jenno Witsen draaide ruim een kwart eeuw mee in de Haagse ambtelijke circuits. Tot 1990 als directeur van de machtige Rijks Planologische Dienst (RPD). Hij was er bij toen in de jaren zestig voorzichtig een begin werd gemaakt met inspraak. Als topambtenaar stond hij aan de wieg van het omvangrijke inspraakcircuit dat nu weer ter discussie staat.

Jan-Willem van Grondelle van Natuur en Milieu, gepokt en gemazeld door twintig jaar inspreken: 'Het zou erg onverstandig zijn het maatschappelijk debat geen kans te geven. Als men weerstand onderdrukt, dan komt die op een ander, wellicht minder wenselijk moment, toch wel naar buiten.'

Inspraak hoeft volgens Witsen geen complicerende factor te zijn. 'Als je er goed mee om gaat kan het binnen de afgesproken termijnen tot een goed besluit leiden. De betrokkenen moeten er zeker van kunnen zijn dat ze serieus worden genomen. Aan de andere kant moet de overheid de zaak zo organiseren dat aan het einde van de rit wel besluiten kunnen vallen.'

Het draait om de vraag of breed vertrouwen van het publiek gewonnen kan worden. Vroeger was het allemaal gemakkelijker, vertelt Witsen. Hij heeft de tijd meegemaakt waarin ambtenaren op ministeries samen met de politici met de beste bedoelingen uitmaakten wat goed was voor het volk. 'Overigens met grote gevoeligheid voor sociale aspecten', aldus de oud-directeur van de RPD.

Maar zonder pottekijkers. Als uitvloeisel van de rumoerige jaren zestig ontstond de Planologische Kernbeslissing (PKB), procedures voor besluitvorming over grote projecten die jaren in beslag namen. Een plan van het kabinet werd blootgesteld aan inspraak en beroepsmogelijkheden. Binnen die contouren ontwikkelden zich de vaste langdradige rituelen met de professionele insprekers, vaak milieu-organisaties.

Een goed verloop van die debatten bleek geen garantie voor een vlotte afwerking. Immers, pas als het op de uitvoering van de plannen aan komt, ontwaken de direct gedupeerden en moeten hardnekkige weerstanden op plaatselijk niveau worden overwonnen.

Nederland is niet het enige land dat worstelt met stroperige besluitvorming. Duitsland, Zwitserland en een groot aantal andere Europese landen zijn bezig procedures te versnellen. Nieuwe wegen, spoorwegen en luchthavens moeten op tijd klaar zijn om de concurrentie met het buitenland aan te kunnen. Bureaucratie en inspraak worden als een last ervaren.

Een onderzoek uit 1994 toont aan dat de besluitvorming in Nederland trager verloopt dan in de omliggende landen. Voorbereiding en uitvoering van weg- en spoorwegplannen duren in Nederland gemiddeld zeventien jaar. In Duitsland gaat het een jaartje sneller. Maar in Frankrijk kunnen voorbereiding en uitvoering in zeven jaar worden uitgewerkt. België is koploper met een gemiddelde van vier jaar.

Drie jaar geleden concludeerde de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) dat het centralistische systeem van Frankrijk en de beperkte inspraak van de Belgen niet passen in de Nederlandse cultuur. Het grote probleem van het Nederlandse systeem is volgens de raad niet zo zeer de tijdsduur, maar de langdurige onzekerheid. 'De uitkomst blijft lang onvoorspelbaar en onbeheersbaar (..) Bovendien worden de verschillende belangen onderling niet adequaat afgewogen.'

De raad adviseerde de bestaande procedures te vervangen door een Wet Grote Projecten. Volgens de WRR zou veel verzet en vertraging voorkomen kunnen worden als organisaties die iets zinnigs te zeggen hebben mee kunnen praten vóór het kabinet zijn plannen heeft uitgewerkt. In de oude situatie werd eerst binnenskamers lang aan een voornemen gesleuteld.

Op het moment dat het kabinet er mee naar buiten kwam en de inbraak losbarstte stond de uitkomst eigenlijk al vast. Zo kwam het althans bij het publiek over. Krijn van Beek, stafmedewerker van de WRR: 'Op die manier organiseerde men in feite zelf de tegenstand. Er kon in dat late stadium alleen nog maar ''nee'' tegen de kabinetsvoorstellen worden gezegd.'

Als afschrikwekkend voorbeeld geldt de voorbereiding voor de Betuwelijn. Witsen: 'Zo moet het dus niet. Minister Maij-Weggen had van begin af aan in haar hoofd gezet dat die verbinding er moest komen. Dat zei ze ook onverbloemd. Achteraf kunnen we vaststellen dat ze door die houding onnodig meer verzet heeft uitgelokt waardoor de besluitvorming alleen maar langer heeft geduurd. Bij de uitbreiding van het vliegveld Beek was het nog veel erger. Daar werden zelfs de vereiste procedures niet meer gevolgd.'

Het kabinet heeft de voorstellen van de WRR overgenomen. Er is nog geen Wet Grote Projecten. Maar er wordt wel al geëxperimenteerd met discussies over 'nut en noodzaak' van een Tweede Maasvlakte en over de toekomst van de luchtvaart. Betrokkenen mogen meepraten vóór de ministers een plan op papier zetten. 'Liever investeren in een maatschappelijk draagvlak vooraf dan een debat achteraf in de vorm van een correctief referendum', vindt milieu-minister De Boer.

Nelleke Don, ambtenaar van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en projectleidster van het luchtvaart-debat: 'De discussie over nut en noodzaak is dialoog, een proloog op de inspraak. De overheid treedt in deze fase op als regisseur. Wij brengen de partijen met elkaar in gesprek en we zorgen voor de informatie. We stellen ons in het debat neutraal op.'

Of de nieuwe werkwijze een betere, snellere besluitvorming zal opleveren weet niemand. Vast staat dat na het rondje 'nut en noodzaak' de volledige PKB nog moet worden afgewerkt. Voorlopig lijkt het er niet op dat het kabinet op deze manier snel het gewenste brede draagvlak voor de plannen krijgt.

De argwaan jegens intenties van het kabinet is niet verminderd. De milieubeweging en de oppositie in de Tweede Kamer vermoeden een geheime agenda van de ministers, waar een tweede luchthaven al op voorkomt. Om tot een eerlijke afweging van economie en milieu te kunnen komen, eist de milieubeweging een onpartijdige stuurgroep, met een eigen budget voor onderzoek. 'De studies die de club van mevrouw Don laat verrichten, zijn al eenzijdig', zegt Van Grondelle.

Het Nederlandse publiek is het kennelijk met die stelling eens. Uit een enquête van het NIPO bleek dat 62 procent van de ondervraagden er vanuit gaat dat een tweede luchthaven voor de regering al een uitgemaakte zaak is. De bewering van premier Wim Kok dat het een 'open debat' is doet daar weinig aan af.

Witsen: 'Het gevaar van een nut en noodzaak-discussie is dat de overheid op basis van zo'n abstract debat beslist dat luchtvaart moet. En dat vervolgens die constatering wordt gebruikt om concrete projecten, zoals een tweede nationale luchthaven door te drukken. Zo raken we nog verder van huis.'

Voor de milieubeweging zijn de nieuwe debatten over nut en noodzaak van grote projecten geen halszaak. Van Grondelle: 'Ik ben niet ontevreden over de resultaten die we met inspraak hebben bereikt. Kijk naar de Oosterscheldedam, de grenzen aan Schiphol en het afblazen van de Markerwaard. Wij voorspelden dat de inpoldering van het Markermeer niet door zou gaan, omdat er in Europa een overschot aan landbouwgronden zou ontstaan. Daar hebben we gelijk in gekregen.'

De luchtvaart staat volgens hem iets dergelijks te wachten. Een combinatie van onzekerheid over de marktontwikkeling, de gevolgen voor het milieu en de gigantische bedragen die nodig zijn, zal er toe leiden dat de groei van de luchtvaart wordt beperkt. Van Grondelle: 'Ik ben in al die jaren niet vermoeid geraakt door de inspraak. Projecten die de betrokkenen beslist niet willen zullen er niet komen, met of zonder debat over nut en noodzaak.'

foto De onafgemaakte S30 bij Nistelrode; het tracé is dankzij een succesvolle procedure van de Brabantse milieufederatie blijven steken bij de bosrand.

FOTO MARCEL VAN DEN BERGH

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden