Een sterke man, zonder macht

Mark Rutte wil opnieuw premier worden, maar hij is de enige niet. Volgens kenners en (oud-)politici wordt de rol van de minister-president overschat. 'In elk beschaafd land heeft de premier meer macht dan zijn collega's.'

Emile Roemer wil. Diederik Samsom wil. Mark Rutte, vanzelfsprekend. Alexander Pechtold droomt er weleens van. En ja, Geert Wilders vast ook. Iedereen wil minister-president worden. Het is dringen bij de deur van het Torentje. Meer dan ooit krijgen de Tweede Kamerverkiezingen van 12 september zo het karakter van premiersverkiezingen.

In plaats van twee partijen die om de macht strijden, zoals doorgaans de PvdA en het CDA (of bij de laatste verkiezingen de VVD), zijn er ineens vijf kanshebbers. Sterk leiderschap is daarbij een pre. Wie de kiezers overtuigt van zijn aanvoerderskwaliteiten, kan het verschil maken in de stemlokalen.

Maar niet iedereen is enthousiast. De fixatie op een sterke man wekt valse verwachtingen, want de premier heeft nauwelijks macht, stelt bijvoorbeeld voormalig topambtenaar Roel Bekker. Hij was gedurende 40 jaar rechterhand van 16 ministers. Er wordt volgens Bekker veel te veel van de premier verwacht, terwijl die helemaal geen bevoegdheden heeft en ook niet beschikt over een sterke ambtelijke ondersteuning.

Bekker: 'Ik ken geen land waar de premier zo weinig bevoegdheden en zo weinig ondersteuning heeft als hier. Een minister-president wordt afgerekend op zijn totaalprestatie. Dat vereist dat hij er goed bovenop zit bij individuele ministers. Maar dat mag niet. In Nederland heeft de minister-president geen centrale macht en moet hij heel lang praten om het beleid in een bepaalde richting te krijgen. Daarom wordt er al decennia gesproken over grote hervormingen, zonder dat er iets gebeurt.'

De ervaringen met Mark Rutte (VVD) zijn kort, nog geen twee jaar. Maar zoals hij onlangs vertelde in het praatprogramma van Eva Jinek op zondagochtend, heeft hij een klassieke opvatting van het premierschap: sterke ministers, de minister-president als primus inter pares. Rutte: 'Het laatste wat een leider moet doen, is zich bemoeien met details. En als iets misgaat, niet onmiddellijk ingrijpen. Maar het gebeurt ook dat mensen bij je komen en zeggen: het is vastgelopen. Dan wordt er een bolletje wol op mijn bureau gegooid dat helemaal vastzit. Mijn taak is dan er een beetje aan te gaan trekken om te proberen het los te krijgen. Dat heb ik enkele keren meegemaakt.'

Hoewel de macht van de premier vooral informeel is, is de tendens naar premiersverkiezingen al een jaar of tien aan de gang. De Leidse hoogleraar vaderlandse geschiedenis Henk te Velde noemt de ontwikkeling 'paradoxaal'. 'Er is meer behoefte aan coördinatie van het beleid en de premier is het gezicht van Nederland in Europa geworden. De politieke strijd zoals die heden ten dage wordt gevoerd, vraagt om een zichtbare eerste man. RTL4 houdt eind augustus zelfs een 'premiersdebat'. Als de NOS dat zou organiseren, zouden allerlei geleerden - formeel trouwens terecht - roepen dat de publieke omroep iets doet wat staatsrechtelijk onzuiver is. Bij de commerciële omroep, die vooral op het publiek let, kan het kennelijk wel.'

Nu het tegenstrijdige, aldus Te Velde: de papieren positie van de minister-president is sinds 1945, het jaar waarin de positie formeel werd gecreëerd, nauwelijks veranderd. Van de jaren vijftig tot midden jaren zeventig was het geen automatisme dat de leider van de grootste partij minister-president werd. Barend Biesheuvel (1971-1973) was premier van een vijfpartijencoalitie waarin zijn ARP een kleintje was. Norbert Schmelzer van de veel grotere KVP was nooit premier, hij vond het fractieleiderschap veel belangrijker.

Ruud Lubbers (CDA) was de eerste premier die zijn positie scherp accentueerde. Hij nam zitting in het Torentje, sindsdien het domicilie van de minister-president aan de Hofvijver. Hij bleef de eerste onder zijns gelijken, maar dacht graag 'met zijn ministers mee'. Met Hans van den Broek, minister van Buitenlandse Zaken, vocht hij een legendarisch conflict uit over wie Nederland in het Europese vergadercircus moest vertegenwoordigen. Hij dus.

Wim Kok (PvdA) was een sterke premier als het erop aan kwam; dan liet hij de teugels bepaald niet vieren. Jan Peter Balkenende (CDA) deed het anders: die liet meer zaken op z'n beloop en trok pas dossiers naar zich toe als het echt niet anders kon. Het hing en hangt dus erg van de persoon af.

Topambtenaar Bekker vindt dat het anders moet. Volgens hem is het tijd om de formele positie van de minister-president aan te passen aan de eisen die de kiezers aan hem stellen. 'De raadsadviseurs, die de minister-president bijstaan, hebben een minder zwaar profiel dan tien jaar geleden. Het departement van de premier, Algemene Zaken - toch al het kleinste ministerie - heeft een personeelsreductie van 10 procent doorgevoerd. De premier is maar matig op de hoogte van wat er gebeurt. Een regeringsleider moet toch body hebben? De vanzelfsprekendheid waarmee andere landen hun premier als een soort topman in het bedrijfsleven zien, die hebben wij gewoon niet.'

Bekker heeft een concreet voorstel. 'Laat de minister-president de Algemene Bestuursdienst - het rouleringssysteem waarin alle topambtenaren participeren, red. - naar zich toetrekken. Dan kan hij de posities van de secretarissen-generaal en de directeuren-generaal regelen, die mensen effectiever inschakelen en ambtelijk-politieke spelletjes voorkomen. In veel goed bestuurde landen, zoals Zweden, Denemarken, Canada en Australië, heeft de premier deze positie. Het maakt hem veel duidelijker, ook in het buitenland, de hoogste rijksvertegenwoordiger.'

De Gronings burgemeester Peter Rehwinkel, die in 1991 promoveerde op een proefschrift over de minister-president, is het met Bekker eens dat die positie moet worden versterkt. 'Wat hebben we hier niet een gedoe gehad, voordat de premier zich regeringsleider mocht noemen. Dat kon niet, omdat we al een staatshoofd hadden. In het buitenland begrijpen ze nog steeds niet veel van die Nederlandse premier. Hij kan geen ministers ontslaan, heeft geen Richtliniencompetenz zoals de Duitse bondskanselier, Regel het, het is de belangrijkste politieke functie in ons bestel. We doen bij Kamerverkiezingen alsof het premiersverkiezingen zijn, richt het dan ook zo in. Nu laten we alles afhangen van de persoon die toevallig premier wordt, zonder dat die functie goed is geëquipeerd.'

Het premierschap was niet altijd zo populair, zegt oud-premier Dries van Agt (CDA). 'Vroeger deed de katholieke politicus Romme er alles aan om te voorkomen dat hij minister-president zou worden. Hij deed zijn hele leven zijn best in de Tweede Kamer te blijven en daar macht uit te oefenen.'

In 2003 schoof toenmalig PvdA-lijsttrekker Wouter Bos nog Job Cohen naar voren, voor het geval dat zijn partij de grootste zou worden. PvdA-leider Samsom zegt dat zo'n constructie 'nu inderdaad minder goed denkbaar zou zijn'.

Hoe komt het dat iedereen nu naar het Torentje wil? Van Agt: 'Het is een antwoord op de roep om een sterke man, dat is het eerste waaraan ik denk. Voorts zullen de verschijnselen televisie en ijdelheid hieraan zeker mede debet zijn.'

Over de huidige positie van de minister-president benadrukt Van Agt nog iets anders: de afhankelijkheid van andere partijen bij het invullen van ministersposten. 'Je moet als aanstaand premier maar afwachten met welke kandidaten de fractievoorzitters komen aanzetten. In het verlengde daarvan kan de premier zich niet ontdoen van wie onbekwaam dan wel onhanteerbaar blijkt te zijn. Dat is in deze complexe tijd wel een reden tot zorg. De minister-president zou die bevoegdheid moeten krijgen.'

Het zal niet gebeuren, voorspelt historicus Te Velde. 'De coalitiekabinetten die wij hebben, maken dat er altijd een groot deel van het kabinet tegen de versterking van de positie van de minister-president is. Want hij is immers niet van hun partij. Bovendien wordt de machtsbasis van een kabinet gegeven vanuit de Kamer. Een partij kan een kabinet laten vallen als de premier een van haar ministers zou wegsturen. Los daarvan, we weten dat het veranderen van de spelregels in de politiek razend moeilijk ligt in het parlement. Daar komt meestal niets van terecht.'

Hebben de vijf kandidaten bij de verkiezingen van 12 september ook de behoefte aan verandering? Zijn zij niet bang dat ze straks in het Torentje te weinig slagkracht hebben? Drie van de fractievoorzitters van de vijf grootste partijen reageerden op die vraag. D66-leider Alexander Pechtold is een warm voorstander van Europese Zaken op AZ. 'Die staatssecretaris zit nu een kilometer verderop. Dat lijkt weinig, maar in symboliek is dat heel veel. Het zou de slagkracht van de premier in Europa vergroten.' Pechtold is ook voorstander van de mogelijkheid ministers te vervangen. 'Je zou op de helft van een kabinetsperiode de spelers moeten evalueren. Nu gaat dat gepaard met enorm gezichtsverlies, maar dat zou veel minder een taboe moeten zijn. Net als ingrijpen in lastige dossiers. Ik denk niet dat Lubbers die Hedwige-polder zo lang had laten slepen als Rutte nu.'

PvdA-leider Samsom ziet echter niets in formalistische exercities. 'Laten we in deze tijd, waarin we voor de vraag staan hoe we Nederland uit de crisis krijgen, niet ons heil gaan zoeken in het vergroten van de gereedschapskist van de minister-president. In de run op het Torentje past bescheidenheid.'

Volgens Samsom heeft Nederland behoefte aan een premier met een sterke persoonlijkheid, energie en overtuigingskracht, die kan binden en stabiliseren. Iemand die zijn invloed weet te gebruiken om de politiek zich te laten revancheren voor de lastige periode die we achter ons hebben liggen. Niet meer, niet minder.'

SP-leider Emile Roemer is dat met hem eens. 'De rol van de premier moet ook weer niet worden onderschat. Die rol is rekbaar. Het ligt er maar helemaal aan hoeveel ambitie je er in stopt.'

Cruciaal is volgens Roemer de vraag: wat je als minister-president wilt bereiken. 'Als je de leider van een team bent, kun je iedereen zijn eigen ding laten doen, maar je kunt ook proberen iedereen op sleeptouw te nemen. Ik bedoel, je kunt technisch voorzitter van de ministerraad zijn en het daarbij laten, maar je kunt ook je stempel drukken op allerlei zaken. Daar heb je geen afspraken op papier voor nodig. Het is precies zoals ik als leraar in de klas heb ervaren: je moet niet autoritair zijn, maar een autoriteit.'

Eerste onder zijns gelijken

De Grondwet zegt in artikel 45 over de minister-president:

1: De ministers vormen tezamen de ministerraad.

2: De minister-president is voorzitter van de ministerraad.

3: De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.

De positie van de minister-president is nader geregeld in het 'Reglement van orde voor de ministerraad'. Daarin staat onder meer dat hij de agenda vaststelt en 'de orde der werkzaamheden' regelt tijdens de vergaderingen. 'In gevallen waarin het niet duidelijk is, welke minister in de eerste plaats verantwoordelijk is voor een bepaalde aangelegenheid, beslist de minister-president over die verantwoordelijkheid.'

Verder is het zijn taak toe te zien 'op de totstandkoming van een samenhangend regeringsbeleid' en zit hij zogenoemde 'onderraden' voor, vergaderingen die eerder in de week aan de wekelijkse ministerraad op vrijdag vooraf gaan. Daaraan doen vakministers en een enkele topambtenaar mee.

De minister-president zetelt in het Ministerie van Algemene Zaken, dat inclusief de Rijksvoorlichtingsdienst, het Kabinet der Koningin en de Commissie van toezicht betreffende de inlichtingen- en veiligheidsdiensten (CTIVD) tussen 2011 en 2015 teruggaat van ongeveer 500 fte naar 400 fte. Secretaris-generaal is sinds vorige zomer Kajsa Ollongren (1967).

undefined

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden