Een keizerlijke president maakt als vanzelf fouten

Amerikaanse presidenten concentreren graag alle macht in het Witte Huis. Maar niemand ging zo ver als Bush. Obama en McCain moeten wijzer zijn....

Als op 20 januari 2009 de 44ste president van de Verenigde Staten zijn intrek neemt in het Witte Huis moet hij eerst maar eens een kaartje naar George Bush en Dick Cheney sturen. Niet als bedankje voor alle problemen die hij mag oplossen, maar als blijk van waardering voor het fantastische instrumentarium waarmee hij die te lijf kan. Want als er één ding nu al vaststaat, dan is het dat zij er de afgelopen acht jaar in zijn geslaagd de macht van het Witte Huis tot ongekende proporties op te stuwen.

Bush en Cheney concentreerden de macht in het Witte Huis ten koste van ministeries en instellingen en perfectioneerden het regeren bij decreet. Door het creatieve gebruik van executive orders en signing statements wisten zij de bemoeienis van het Congres tot een minimum te beperken en de oppositie van de Democraten in het Huis van Afgevaardigden en de Senaat te omzeilen.

De machtsgreep van Bush is niet onopgemerkt gebleven. Volgens journalist Charlie Savage in zijn boek Takeover beleeft Amerika na dertig jaar weer de terugkeer van de imperial presidency, het keizerlijke presidentschap. Matthew Crenson en historicus Benjamin Ginsberg durven de handelwijze van Bush in hun boek Presidential Power. Unchecked and unbalanced, zelfs misdadig te noemen.

Dat werpt een nieuw licht op het vermeende falen van Bush als president. Het is veel te eenvoudig om dat toe te schrijven aan zijn neoconservatieve ideologie. Veel belangrijker is het dat Bush als president te weinig tegenspel en debat georganiseerd heeft en daarmee een van de mechanismen voor goede democratische besluitvorming geschonden heeft. Zijn opvolger zal dan ook alleen in staat zijn om Amerika’s gigantische problemen aan te pakken door weer volop ruimte te geven aan de inbreng van het Congres en de verleiding van het regeren bij decreet te weerstaan.

Laten we om te beginnen eens kijken naar de besluitvaardigheid van Bush. Die was grenzeloos dankzij het veelvuldige gebruik van executive orders, decreten. Hij gebruikte ze regelmatig in de strijd tegen het terrorisme: voor de oprichting van het Departement van Binnenlandse Veiligheid en het instellen van militaire tribunalen; om de Amerikaanse tegoeden van handlangers te bevriezen en om telefoontjes van Amerikanen naar het buitenland af te luisteren. Het gebruik van deze decreten is niets nieuws, zeker niet in tijden van oorlog: Franklin Roosevelt vaardigde er in de Tweede Wereldoorlog meer dan duizend uit. Dat Bush snel moest kunnen handelen in de strijd tegen terreur was evident. Maar hij was wel erg creatief in het interpreteren van de op 14 september 2001 haastig door het Congres aangenomen resolutie die hem de bevoegdheid gaf om militaire middelen te gebruiken als antwoord op de aanslagen. Het afluisteren van telefoongesprekken of het bevriezen van banktegoeden vallen daar echt niet onder.

Oppositie omzeilen

Oppositie omzeilen
Historicus Arthur Schlesinger stelde begin jaren zeventig al dat keizerlijke presidenten de neiging hebben om hun in tijden van oorlog verworven machtsbasis ook voor binnenlandse doeleinden te gebruiken. Bush past uitstekend in dat profiel. Hij gebruikte zijn executive orders namelijk ook om politieke oppositie in het Congres te omzeilen. Bush nam op die manier vele besluiten ten faveure van de olie-industrie – bijvoorbeeld om energiebedrijven makkelijker nieuwe bronnen te laten ontginnen – maar ook om de macht van vakbonden te breken.

Oppositie omzeilen
Maar Bush is niet de enige. Zijn voorganger Bill Clinton gebruikte de decreten veelvuldig toen hij in de tweede helft van zijn presidentschap een Republikeins Congres tegenover zich vond, in zijn geval voor een linkse beleidsagenda. Zo vaardigde hij meer dan dertig executive orders uit ter bescherming van het milieu. Toen projectontwikkelaars een van die decreten in 2003 voor het hooggerechtshof aanvochten, kozen de juridische adviseurs van Bush verrassend genoeg partij voor Clinton. Ze betoogden dat de president inherente bevoegdheden op dat terrein had. Het hooggerechtshof gaf ze gelijk en sanctioneerde op die manier ook de handelwijze van Bush. Het geeft maar aan dat de usurpatie van presidentiële macht zich niet stoort aan partijpolitieke grenzen.

Oppositie omzeilen
Maar Bush zal toch vooral de geschiedenis ingaan als de president van de signing statements, door de president opgenomen verklaringen bij het ondertekenen van een wet, waarin hij zegt delen van de wet niet te zullen uitvoeren. In zijn eentje vaardigde hij er meer dan duizend uit, tegenover zeshonderd door al zijn voorgangers tezamen, zo ontdekte politicoloog Christopher Kelley.

Oppositie omzeilen
Deze verklaringen kwamen in het midden van de jaren tachtig tot wasdom toen de staf van president Ronald Reagan ontdekte dat ze een belangrijk wapen in de strijd met het Congres konden vormen. Tot die tijd beschikte de president eigenlijk maar over twee opties: een wet ondertekenen of een veto uitspreken. Maar in dat laatste geval gaat een wet terug naar het Congres en bestaat het risico dat het Congres het veto met een tweederde meerderheid ongedaan maakt. Reagans juridisch adviseur Ralph Tarr stelde vast dat signing statements een interessante mogelijkheid vormden om een eigen draai aan wetgeving te geven, zonder dat het Congres nog in staat zou zijn om de wet te veranderen.

Oppositie omzeilen
In 2006 stelde de Amerikaanse orde van advocaten onomwonden vast dat signing statements in strijd zijn met de Grondwet, die immers stelt dat een door de president ondertekende wet ‘trouwhartig’ moet worden uitgevoerd. De verklaringen geven de president een vrijbrief om een wet naar eigen goeddunken te interpreteren. Daarmee gaat hij op de stoel van de rechter zitten en schendt hij dus ook de in de VS zo belangrijke scheiding der machten.

Oppositie omzeilen
Een van de meest geruchtmakende voorbeelden daarvan is Bush’ signing statement bij de ondertekening van de Torture Ban, de wet tegen marteling, die Senator John McCain met veel hangen en wurgen eind 2005 door het Congres loodste. McCain werd maandenlang tegengewerkt door vice-president Cheney die herhaaldelijk naar het Capitool toog om de afgevaardigden en senators te waarschuwen dat een verbod op martelen de strijd tegen terrorisme in gevaar zou kunnen brengen.

Oppositie omzeilen
Verrassend genoeg kondigde het Witte Huis op 15 december 2005 aan om toch met het verbod akkoord te gaan. Bush nodigde McCain uit voor een persconferentie, dankte hem voor zijn steun in de strijd tegen terreur en schudde hem de hand. Maar op vrijdagavond 30 december rond een uur of acht stuurde het Witte Huis een nauwelijks leesbare tekst vol juridisch jargon rond waarin de uitvoerende macht zich toch het recht voorbehield het verbod zodanig te interpreteren dat de strijd tegen het terrorisme er niet door in gevaar kon komen. Daarmee kreeg Amerikaans militair personeel toch de mogelijkheid om het verbod te negeren.

Oppositie omzeilen
Al met al trekt het Congres in de strijd om de macht dus keer op keer aan het kortste eind. En dat in een politiek systeem dat ooit door Woodrow Wilson als congressional government werd getypeerd. Wie wil weten hoe het er in de 19de eeuw aan toeging moet eens kijken naar de manier waarop de begroting vroeger tot stand kwam. Vroeger bepaalde het Congres in afzonderlijke onderhandelingen met de ministeries de budgetten.

Oppositie omzeilen
Zo kreeg in 1871 het ministerie van Landbouw na langdurige onderhandelingen toestemming om 1500 dollar aan het onderhoud van de stallen te besteden en 250 dollar aan tijdschriftabonnementen. Maar president Warren Harding draaide de rollen om door in 1921 het Bureau of the Budget in te stellen. Vanaf dat moment kwam de strategische openingszet in de begrotingsonderhandelingen niet meer vanuit het Capitool maar vanuit het Witte Huis, dat op die manier ook meer grip kreeg op de financiën van de afzonderlijke departementen.

Tentakels Witte Huis

Tentakels Witte Huis
Stukje bij beetje veroverde het Witte Huis invloed op de beleidsterreinen van afzonderlijke ministeries door het instellen van onder het Witte Huis ressorterende organen als de National Security Council (veiligheidsbeleid) en de Office of Management and Budget (begrotingsbeleid). Langzaamaan spreidde het Witte Huis zijn tentakels over meer en meer beleidsterreinen uit. Daarbij gesterkt door de Unified Executive Theory, een door conservatieve juristen ontwikkelde uitleg van de Amerikaanse Grondwet, die de president veel meer autonomie toekent dan ooit de bedoeling was.

Tentakels Witte Huis
Het Congres heeft verscheidende malen geprobeerd om de machtsvergroting een halt toe te roepen, maar komt daarbij keer op keer in een kat en muis spel terecht. In 1972 namen ze de Case-Zablocki wet aan die de president verplicht om een overzicht te geven van alle buitenlandse verplichtingen die de VS in het jaar daarvoor zijn aangegaan. Die wet kwam er omdat presidenten meer en meer afspraken met andere landen bleken te maken zonder ze in de vorm van een verdrag te gieten, zodat ze niet langs de Senaat hoefden om zo’n verdrag te ratificeren. Opnieuw een voorbeeld dus van regeren bij decreet. Maar de Case-Zablocki wet is in de praktijk nooit volledig nageleefd, omdat presidenten met een beroep op de nationale veiligheid zich niet verplicht voelen alle afspraken openbaar te maken.

Tentakels Witte Huis
Waar komt de machtshonger van de moderne presidenten vandaan? Crenson en Ginsberg wijzen in hun boek op de veranderde manier van kandidaatstelling. Vroeger werden presidentskandidaten door hun partijen naar voren geschoven. Het was in het belang van het partij-establishment om te zorgen voor zwakke kandidaten die het Congres niet te veel voor de voeten zouden lopen. Neem James Garfield, die in 1880 tijdens de Republikeinse conventie als campagnemanager van John Sherman plots zelf als kandidaat genomineerd werd. Hij had daar helemaal geen zin in en probeerde onder de nominatie uit te komen, maar de conventie gaf geen krimp. Wie genomineerd werd, moest aanvaarden. Na niet minder dan 36 stemronden rolde hij als kandidaat uit de bus en een paar maanden later koos het Amerikaanse volk hem – tegen wil en dank – tot twintigste president van de VS (hij werd overigens een jaar later vermoord).

Tentakels Witte Huis
Maar de almacht van de partijen die zich uitte in het naar voren schuiven van zwakke kandidaten, brokkelde langzaam af toen vanaf 1912 de voorverkiezingen hun intrede deden en gewone burgers de presidentskandidaten gingen kiezen. Volgens Ginsberg en Crenson heeft dat geleid tot een heel ander soort presidentskandidaat: vervuld van een tomeloze ambitie en met het uithoudingsvermogen een ‘campaign of abuse’ te doorstaan om de nominatie binnen te halen. De dienaar van vlag en vaderland heeft plaatsgemaakt voor persoonlijkheden die de loop van de geschiedenis willen veranderen.

Tentakels Witte Huis
En met hen een steeds groter wordende zwerm experts en adviseurs die tijdens de campagne hun kandidaten pro deo ondersteunen, in de hoop om na de verkiezing met een baan in of rondom het Witte Huis beloond te worden. De ambitie van de individuele president wordt verveelvoudigd door al die souffleurs die ook hopen op een plek in de zon.

Tentakels Witte Huis
Dat zijn er nogal wat. Toen Franklin Roosevelt in 1939 de executive office of the president instelde, gaf het Congres hem toestemming om niet meer dan zes betaalde krachten in dienst te nemen. Tegenwoordig werken er niet minder dan vierhonderd mensen direct en 1400 mensen indirect voor het Witte Huis. Wie wil begrijpen waarom Hillary Clinton zo lang wachtte met het opgeven van haar strijd moet daarom niet alleen naar haar eigen ambitie kijken, maar vooral ook naar de ambities haar adviseurs.

Tentakels Witte Huis
De grote vraag is natuurlijk of en hoe de nieuwe president de gereedschapskist van Bush en Cheney zal inzetten. Als de voortekenen ons niet bedriegen gaat op 4 november een record aantal kiezers naar de stembus. Op het eerste gezicht is dat goed nieuws voor de Amerikaanse democratie die al decennialang geplaagd wordt door een opkomst van minder dan vijftig procent. Maar zo’n historisch hoge opkomst brengt ook het gevaar met zich mee dat de winnaar zich meer dan ooit gerechtigd zal voelen uit naam van het Amerikaanse volk met volle kracht en alle mogelijke middelen zijn agenda er door te drukken.

Lichtvaardig

Lichtvaardig
Juist voor Barack Obama zou dat een verleidelijke optie zijn. Hij is als senator veel minder ervaren dan oude rot John McCain, die het na al het gedoe rondom zijn martelverbod wel uit zijn hoofd zal laten om als president zelf zo lichtvaardig de wil van het Congres te negeren. Obama heeft bovendien veel grotere ambities dan McCain, waardoor hij ook veel sneller met het Congres overhoop kan komen te liggen, zelfs wanneer de meerderheid van de zetels in handen is van Democraten.

Lichtvaardig
Maar wie ook in het Witte Huis zal zetelen, McCain of Obama, de nieuwe president kan de machtige erfenis van Bush en Cheney maar beter weer ongedaan maken en de mechanismen van de democratie in ere herstellen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden