Dubbeldoel werd dubbelspel

Cees van Ojik heeft zijn spreekkamer weer in gebruik genomen. Sinds de opening van de Polderbaan in april van dit jaar komen er veel geëmotioneerde mensen hun verhaal doen bij de gepensioneerde Zwanenburgse huisarts. 'De mensen zitten hier huilend in de spreekkamer. Politici realiseren zich niet wat vliegtuiglawaai met mensen doet.'

Van Ojik waant zich weer in de jaren zeventig. Toen voerde hij het protest aan tegen de aanleg van de Zwanenburgbaan, genoemd naar het Noord-Hollandse dorp Zwanenburg waar Van Ojik woont en zijn huisartsenpraktijk had. In 1995 gaf hij zijn actieve rol op – moegestreden.

De Zwanenburgse huisarts is de enige constante factor in het debat over de groei van Schiphol – al in 1968 voerde hij actie. Ministers kwamen en gingen, net als burgemeesters en luchthavendirecteuren, maar Van Ojik bleef. Hij is deskundig en goed gei¿nformeerd.

Al die jaren heeft Van Ojik het idee gehad dat de Zwanenburgers voor de gek werden gehouden. Tot zijn verbazing kreeg hij gelijk. Staatssecretaris Pieter van Geel (CDA) was de eerste politicus die toegaf dat de overheid de bewoners rond Schiphol heeft belazerd. 'We hebben sinds 1990 knollen voor citroenen verkocht', verklaarde Van Geel in oktober in de Tweede Kamer.

Ook de Noord-Hollandse Commissaris van de Koningin, Harry Borghouts, beweerde deze week geen gerust gevoel meer te hebben over de luchthaven. 'Schiphol kent zijn eigen wettten en regels om te overleven.'

Bewoners in de verre omgeving van Schiphol delen die frustratie. Voorzover ze nog vertrouwen hadden in de politiek, zijn ze dat nu definitief kwijt. Al sinds de overheid in 1990 verklaarde dat Schiphol kon groeien zonder extra overlast, was er wantrouwen. En dat is terecht gebleken. De zogeheten dubbeldoelstelling is een fictie, een konijn uit de hoge hoed van beleidsambtenaren die iets proberen te verkopen dat niet bestaat. Dertien jaar lang heeft de Nederlandse overheid haar burgers op het verkeerde been gezet. Het is als een toneelstuk van Bertolt Brecht: Niets is wat het lijkt.

Het Schiphol-dossier was de dikste en belangrijkste map die Jaap Kroon op zijn bureau aantrof toen hij in 1990 wethouder werd van de gemeente Haarlemmermeer. De CDA'er, geboren in Nieuw-Vennep, kende het gebied als geen ander. Hij had Schiphol zien groeien van een onbeduidende strook asfalt tot een internationale luchthaven. Nu moest de luchthaven hét centrum worden van economische activiteit in de Noord-Hollandse polder. Schiphol dacht in het jaar 2000 de dubbele capaciteit nodig te hebben. Vierhonderdduizend vluchten!

Konden economie en milieu samengaan? Kon de luchthaven groeien zonder dat in Zwanenburg de pannen van het dak werden gevlogen? Op dat soort vragen moest Jaap Kroon een antwoord formuleren. In het Plan van Aanpak Schiphol en Omgeving (Paso), werd een oplossing gevonden voor de dilemma's van Kroon en zijn medebestuurders. Het antwoord was dat er geen dilemma bestond. Het toverwoord: dubbeldoelstelling. Schiphol moest de ruimte krijgen om zich te ontwikkelen tot een mainport, een economisch centrum vergelijkbaar met de Rotterdamse zeehaven, maar zonder meer overlast.

'Die dubbeldoelstelling, dat was een vondst', herinnert Kroon zich nu. 'Door de belofte dat de groei niet zou leiden tot meer overlast, konden we de uitbreiding van Schiphol verdedigen. Bovendien wezen de plannen voor de vijfde baan uit dat de overlast in Zwanenburg zou afnemen. Daarmee kon ik verkopen dat het mogelijk was: een grotere luchthaven en minder overlast. Achteraf gezien was het een vondst om vooral het economisch belang na te streven.'

De Zwanenburgers bleven sceptisch. De geschiedenis leerde namelijk dat zowel de overheid als Schiphol niet te vertrouwen waren. Al in de Luchtvaartwet van 1978 was opgenomen dat er geluidszones moesten komen, waarbuiten de luchtvaart geen overlast mocht veroorzaken. In 1990 waren die zones er nog steeds niet. Ook werd in 1987 een afspraak gemaakt over de nachtvluchten over Zwanenburg. Die zouden worden beperkt tot maximaal 300 per jaar. Een jaar later bleek wat die toezegging waard was: de Zwanenburgers hadden 's nachts 1200 vliegtuigen over hun dorp horen bulderen.

Toezeggingen over de reductie van geluid en stank en de verbetering van de luchtkwaliteit en veiligheid maakten in Zwanenburg weinig indruk. Wat de Zwanenburgers niet wisten, was dat de ministeries van Verkeer en Waterstaat (V & W) en Volkshuisvesting, RuimtelijkeOrdening en Milieubeheer (VROM) in 1990 al over een rapport beschikten, waarin dat werd bevestigd.

Het Britse ingenieursbureau Technica kreeg de opdracht om onderzoek te doen naar de gevolgen van de uitbreiding van de luchthaven voor het risico op een groot ongeluk. En wat bleek? De risico's waren veel groter dan gedacht en zouden door de groei van de luchthaven alleen maar verder toenemen. De rapporten van Technica kwamen slecht van pas. Ze verdwenen in een la. 'Beleidsmatig niet relevant' vonden ze op het ministerie van Verkeer en Waterstaat.

In 1992 bleek hoe realistisch het 'beleidsmatig irrelevante' Technica-onderzoek was toen op 4 oktober een Boeing 747 van luchtvaartmaatschappij El Al neerstotte op de Amsterdamse Bijlmermeer. Er vielen 42 doden. Minister van Verkeer en Waterstaat Hanja Maij-Weggen ziet zich gedwongen het Technica-rapport alsnog naar de Kamer te sturen. Ondanks het ongeluk in de Bijlmer en de resultaten van vele vervolgonderzoeken die wezen op het toenemende risico op een grote ramp, werden de plannen niet aangepast. Het risico van een ongeluk mocht niet groter worden dan in 1990, zo luidde het officiële beleid.

'De dubbeldoelstelling hield stand omdat de verantwoordelijke bestuurders de feiten verzwegen', concludeert Jaap Kroon achteraf. 'Dit verklaart het gebrek aan vertrouwen in de politiek.'

De gemeente Haarlemmermeer stemde in met de uitbreiding van Schiphol, net als de provincie Noord-Holland. Schiphol moest mainport worden. De luchtvaart stimuleerde de economie van de regio. Dat die stelling nauwelijks was onderzocht, deerde niemand. 'De relatie tussen de groei van Schiphol en de groei van de economie werd als vanzelfsprekend geaccepteerd', aldus Kroon. 'Daar stelde niemand vragen over en alternatieven werden nauwelijksoverwogen. Schiphol was goed voor de economie. Dat is nooit een punt van discussie geweest.'

Toen de Tweede Kamer zich in 1994 boog over de uitbreiding van Schiphol, vroegen de mensen in Zwanenburg zich af waar die discussie eigenlijk nog over moest gaan. Het Noord-Hollandse dorp werd al weggeblazen door het vliegtuiglawaai, en het werd ieder jaar erger. De formele goedkeuring voor de uitbreiding van de luchthaven door de Tweede Kamer veranderde daar niets meer aan. De luchtvaartlobby was machtig, en misschien wel belangrijker, had een lange adem.

Het cynisme van de Zwanenburgers was het PvdA-Kamerlid Rob van Gijzel vreemd toen hij in 1994 het debat aanging over de uitbreiding van Schiphol. In de Planologische Kern Beslissing over Schiphol (PKB) werd de toekomst van de luchthaven en de omgeving tot in detail vastgelegd. Daar paste geen cynisme. Bovendien geloofde de PvdA'er Van Gijzel net als zijn partijgenoten in de Kamer en het kabinet in de dubbeldoelstelling. Werk, werk, werk was het motto van het eerste kabinet-Kok. En Schiphol speelde een cruciale rol in de verwezenlijking van de Paarse droom. Van Gijzel maakte zich sterk voor groei binnen harde grenzen.

Een lang en welhaast onnavolgbaar debat over geluidscontouren, risicoanalyses en wettelijk handhaafbare normen, werd eind 1995 afgesloten met een verfrissend eenvoudige conclusie. Schiphol mocht groeien tot 44 miljoen passagiers. Daarmee kreeg de luchthaven tot 2015 de ruimte. 'Dat was een goede en overzichtelijke afspraak, zegt Van Gijzel nu. 'Duidelijk voor iedereen.

Schiphol verzette zich tegen deze harde grens, en in 1996 bleek waarom. De luchtvaart groeide namelijk veel sneller dan het ministerie van Verkeer en Waterstaat had voorspeld. In de PKB werd uitgegaan van een groeipercentage van 4,7 procent terwijl het aantal passagiers sinds 1990 met zo'n 8 procent per jaar toenam.

De inkt onder de nieuwe wet was amper droog, toen bleek dat de nieuwe milieugrenzen voor Schiphol gebaseerd waren op onjuiste cijfers. De echte groeicijfers waren bij Verkeer en Waterstaat als niet realistisch terzijde geschoven. De Algemene Rekenkamer kreeg de opdracht om onderzoek te doen naar de kwestie. De uitkomst van het rapport Groeicijfers Schiphol, was onthutsend. Alles wat fout kon gaan, was fout gegaan. Het beleid voor de groei van Schiphol was gebaseerd op strijdige uitgangspunten. Iedere afwijking van de berekende scenario's leidde tot overschrijding van de milieunormen. En, zo concludeerde de Rekenkamer als klap op de vuurpijl, de Kamer was onjuist gei¿nformeerd over de groeiprognoses van de luchtvaart.

In december 1998, toen het rapport van de Rekenkamer werd besproken, stond GroenLinks-leider Paul Rosenmöller er alleen voor. Dat de ministeries van V & W en VROM in de cruciale fase voor de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol willens en wetens de verkeerde cijfers had gebruikt, liet de Kamer ongestraft passeren.

En daar bleef het niet bij. Want in dezelfde week dat het vernietigende rapport werd besproken, besliste het kabinet dat Schiphol verder mocht groeien. De absolute grens van 44 miljoen passagiers werd vervangen door harde criteria voor geluid, luchtkwaliteit, stank en veiligheid. Door de aanleg van de vijfde baan kreeg de luchthaven de ruimte om te groeien tot zeshonderdduizend vluchten.

Waar in 1990 de groei van 200.000 naar 400.000 vluchten nog onmogelijk leek, verdriedubbelde het kabinet de capaciteit van Schiphol met de belofte dat dit hoegenaamd geen extra overlast zou veroorzaken. Door deze beslissing begon de hele Schiphol-discussie overnieuw, alleen was alles nog ingewikkelder geworden. Leek iedereen de grens van 44 miljoen passagiers nog te begrijpen, de ingewikkelde modellen voor geluidsoverlast, luchtkwaliteit en veiligheid waren voor niemand te volgen.

Technocraten grepen de macht. Deskundigenrapporten moesten aantonen dat het onmogelijke toch mogelijk was: Schiphol kon groeien zonder het milieu zwaarder te belasten dan in 1990 al het geval was. Er volgde opnieuw een onnavolgbare discussie over geluidscontouren, risicomodellen en ontwikkelingsscenario's waarvan de uitkomst al vast stond: de dubbeldoelstelling was haalbaar. Er was een papieren werkelijkheid gecreëerd waaruit moest blijken dat het kon.

Maar niets was wat het leek. Tineke Netelenbos en Jan Pronk, de verantwoordelijke ministers van respectievelijk Verkeer en Waterstaat en VROM, speelden het toneelstuk met verve. Naar buiten toe hielden ze vol dat groei van de luchthaven niet op gespannen voet stond met de bescherming van milieubelangen – ze wisten echter wel beUit VROM-documenten bleek dat er grote verschillen van mening waren tussen ambtenaren van V & W en VROM.

Bij de milieuambtenaren was in de jaren tachtig een groot wantrouwen gegroeid over hun V & W-collega's omdat zij overtreding van de geluidsregels rond Schiphol tolereerden. V & W stond wel erg aan de kant van de luchtvaart, vonden ze bij VROM. Het wantrouwen werd verder gevoed omdat er over geluid-en veiligheidsdoelstellingen constant moest worden gediscussieerd terwijl de economische doelstelling nooit onderwerp van discussie was.

Die spanning kwam in 2001 nogmaals boven drijven bij de opdracht aan het Nationaal Lucht-en Ruimtevaartlaboratorium. Het NLR moest een cruciaal onderzoek doen naar de inperking van de geluidsoverlast in de verre omgeving van Schiphol. De vraag was of met een cirkel van dertig 'geluidsflitspalen' rond de luchthaven de bevolking afdoende zou worden beschermd tegen vliegtuiglawaai.

De eerste onderzoeksresultaten leverden niet het beoogde resultaat op; een accuut aangevraagd nieuw rapport deed dat wel. Uit stukken van VROM bleek dat na de afronding van het onderzoek de vraagstelling werd aangepast en gemanipuleerd. 'De resultaten zijn uitermate verhullend – en dus onwetenschappelijk – opgeschreven.'

De onenigheid over het NLR-rapport werd niet aan de Tweede Kamer gemeld. In september 2001, vlak voor het laatste cruciale debat over de uitbreiding van de luchthaven, meldde de minister van V & W per brief aan de Kamer dat het nieuwe stelsel van geluidsflitspalen goed werkte.

In de zomer 2001 voelde Rob van Gijzel, de Schiphol-specialist binnen de PvdA-fractie, de sfeer veranderen. De relatie met minister Netelenbos verslechterde met de dag. Fractievoorzitter Melkert viel hem in het openbaar af. Ambtenaren van V & W mochten hem niet meer helpen. De dubbeldoelstelling begon te knellen, zo leek het.

Uiteindelijk nam de Tweede Kamer een motie aan dat de kans op een groot ongeluk ondanks de groei van het aantal vluchten niet groter mocht worden dan in 1990. Op het ministerie van V & W was echter al bekend dat de motie vrijwel onuitvoerbaar was. Een nieuw onderzoek wees uit dat het risico op een groot ongeluk zoals in Bijlmer door de uitbreiding van Schiphol vijf keer zo groot zou worden.

Rob van Gijzel voelt zich achteraf gezien belazerd. 'Wij kregen niet altijd de goede informatie. De Kamer kon niet blind varen op de informatie van V & W en VROM. Dat is een ernstige conclusie.' Nog erger dan de slechte informatieverstrekking aan het parlement is volgens Van Gijzel dat de bewoners rond Schiphol voor de gek zijn gehouden. 'Als Kamerlid heb ik jarenlang gezegd dat ze op de overheid kunnen rekenen. Maar de overheid is onbetrouwbaar gebleken. Als het over Schiphol gaat is een afspraak geen afspraak.

Jaap Kroon is inmiddels burgemeester van Uitgeest, wat hem op een andere manier naar Schiphol heeft doen kijken. 'De bewoners van Uitgeest hebben nu heel veel last van Schiphol en geen enkele mogelijkheid om daar wat aan te doen. Er is geen enkel perspectief', klinkt het boos uit de mond van de bestuurder die eerder instemde met de uitbreiding van Schiphol. 'In de wet is niets voor de bewoners geregeld, er is geen overheid die hen beschermd. Daarom moet er definitief een einde komen aan de groei van Schiphol.'