Reconstructie

De wraak van de Zuiderzee: renovatie Afsluitdijk kost honderden miljoenen extra door blunder Rijkswaterstaat

De Afsluitdijk, die volgende week negentig jaar bestaat, is hét icoon van de vakkundige Nederlandse strijd tegen het water. Maar nu de renovatie van de waterkering met jaren vertraagd is en honderden miljoenen meer kost, lijkt de dijk vooral een toonbeeld van de aftakeling van Rijkswaterstaat.

Jurre van den Berg en Marcel van Lieshout
Werknemers op de Afsluitdijk, op de achtergrond de windmolens in het IJsselmeer.
 Beeld Arie Kievit
Werknemers op de Afsluitdijk, op de achtergrond de windmolens in het IJsselmeer.Beeld Arie Kievit

Zes meter onder NAP, op de bodem van een nieuw pompgemaal in de Afsluitdijk, klinkt het klappen van staal op twee meter beton. Het gemaal had vanaf dit jaar per minuut zoveel water als er in vijf olympische zwembaden past vanuit het IJsselmeer naar de Waddenzee moeten kunnen pompen. Maar inwerkingtreding laat zeker tot 2025 op zich wachten.

‘We werken inmiddels met planning 3.0’, zegt projectdirecteur Wilbert Boon van bouwconsortium Levvel. ‘We hopen dat dit de definitieve is.’

Het Stevinsluizencomplex, amper een paar honderd meter in de 32 kilometer lange dijk, is ongewild verworden tot het brandpunt van een debacle. Doordat opdrachtgever Rijkswaterstaat de bouwers onvolledige informatie gaf over waterstanden en golfhoogten is een domino-effect van ingrijpende omvang ontstaan. Om bestand te zijn tegen onvermoede krachten van het IJsselmeer moeten de spuisluisdeuren verzwaard worden, net als de hefmechanismen en de besturing. ‘Alles', zegt Boon, ‘hangt met alles samen.’

Grondwerk bij de Afsluitdijk. Beeld Arie Kievit
Grondwerk bij de Afsluitdijk.Beeld Arie Kievit

Het is volgende week zaterdag 90 jaar geleden dat het laatste gat in de Afsluitdijk werd gedicht. Maar veel reden voor feest is er niet. Wat ooit hét icoon was van de vakkundige Nederlandse strijd tegen het water, is verworden tot een toonbeeld van de teloorgang van de organisatie die ooit al die kennis en kunde belichaamde: Rijkswaterstaat.

Wat in 2018 begon met een misrekening van 30 centimeter minder waterpeilstijging in het IJsselmeer, zo blijkt uit documenten die de Volkskrant verkreeg met een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB), ontaardde in drie jaar vertraging en een budgetoverschrijding van honderden miljoenen.

Cruciale fout was al jaar voor start renovatie bekend

Rijkswaterstaat wist al in mei 2018, bijna een jaar voor de start van de renovatie van de Afsluitdijk, dat de dienst cruciale informatie over waterstanden en golfhoogtes over het hoofd had gezien. Toenmalig minister Cora van Nieuwenhuizen (Infrastructuur en Waterstaat) meldde dat echter pas ruim een jaar later aan de Tweede Kamer.

Geheugenverlies bij Rijkswaterstaat

Waterstanden en golfhoogten waren sinds de oprichting in 1848 vanzelfsprekende deskundigheid van Rijkswaterstaat. Maar die deskundigheid, zo blijkt, is allang niet meer vanzelfsprekend.

‘Dat Rijkswaterstaat hiermee in de fout gaat, is niet pijnlijk maar ontluisterend’, zegt hoogleraar constructieleer aan de TU Delft Rob Nijsse. ‘We moeten erop kunnen rekenen dat een organisatie die anderhalve eeuw bestaat en gerenommeerde ingenieurs heeft voortgebracht de randvoorwaarden voor een dijkverzwaring kan vaststellen. Maar het tegendeel blijkt het geval.’

Rond de millenniumwisseling vierde ook in de civiele techniek het geloof in de markt hoogtij. Bij Rijkswaterstaat, dat een aansturende organisatie moest worden, verdwenen de afgelopen twee decennia 2.300 voltijds banen, veelal technische experts. Nijsse: ‘Rijkswaterstaat is uitgekleed. Het is een manege met amper nog paarden.’

De Vismigratierivier dwars door de Afsluitdijk.  Beeld Arie Kievit
De Vismigratierivier dwars door de Afsluitdijk.Beeld Arie Kievit

Dat het zo mis kon gaan met de Afsluitdijk schrijft emeritus hoogleraar waterbouwkunde Han Vrijling (TU Delft) toe aan dit ‘kennis- en nog erger geheugenverlies’ bij die dienst waar hij zelf jaren werkte. Ingenieurs gingen met pensioen en werden wegbezuinigd, ‘managers, juristen, sociologen en sales- en marketingmensen’ kwamen ervoor in de plaats.

Vrijling somt een rijtje op van grote ‘Waterstaters’, onder wie bouwer van de Afsluitdijk prof. ir. J. P. Thijsse, die vanuit overheidsdienst naar de TU Delft vertrokken om daar weer nieuwe deskundigen op te leiden. Sinds jaren vinden de nieuw opgeleide waterbouwkundigen geen emplooi meer bij Rijkswaterstaat, maar bij ingenieurs- en bouwbedrijven.

Het is eerder regel dan uitzondering dat grote infrastructurele projecten onder de hoede van de dienst uit de hand lopen. Neem recentelijk de Zeesluis IJmuiden, de Zuidasdok in Amsterdam en de Groningse ringweg. Rijkswaterstaat, zeggen Vrijling en Nijsse, ontbeert de expertise om complexe klussen te beheersen.

Die conclusie trok Rijkswaterstaat zelf ook in 2019, in een rapport over toekomstige opgaven. Beterschap werd beloofd. Maar toen was de renovatie van de Afsluitdijk al uitbesteed.

Afgekeurd

Al in 2006 werd de Afsluitdijk afgekeurd tijdens wat je een APK voor waterwerken zou kunnen noemen. De hoofdfunctie van de dijk – waterveiligheid – is door zeespiegelstijging in het geding. Ook moet er door klimaatverandering meer water vanuit het IJsselmeer (‘de nationale regenton’) kunnen worden afgevoerd.

Om ten minste tot 2050 aan de normen te voldoen en bestand te zijn tegen een storm die eens in de 10 duizend jaar voorkomt, moet de dijk worden versterkt en aan Wadzijde twee meter worden verhoogd. De prestigieuze klus wordt in 2018 gegund aan consortium Levvel, een combinatie van bouwbedrijf BAM, maritiem aannemer Van Oord en financieel adviesbureau Rebel. Voor 550 miljoen euro, ruim onder het beschikbare budget (630 miljoen).

De Afsluitdijk wordt hoger en krijgt een nieuwe toplaag, waarbij 75 duizend blokken die elk zo’n 6,5 duizend kilo wegen worden gelegd. Beeld Arie Kievit
De Afsluitdijk wordt hoger en krijgt een nieuwe toplaag, waarbij 75 duizend blokken die elk zo’n 6,5 duizend kilo wegen worden gelegd.Beeld Arie Kievit

De verliezers mopperden nog wat. ‘Een prijskanon’, schampert topman Jan de Ruiter van VolkerWessels, dat met Boskalis afgetroefd wordt. Maar Rijkswaterstaat-topvrouw Michèle Blom jubelt: ‘Levvel heeft een slim en robuust ontwerp gemaakt dat het erfgoed van Lely eer aandoet.’

Dat blijkt niet te gelden voor het voorwerk van Rijkswaterstaat. Op 1 april 2019 geeft toenmalig minister Cora van Nieuwenhuizen (VVD) van Infrastructuur en Waterstaat vanaf een kraan het startsein voor de prestigieuze dijkvernieuwing. ‘Met deze grootschalige renovatie is de Afsluitdijk over vier jaar weer klaar voor de toekomst.’

Maar die vier jaar, weet Rijkswaterstaat dan al bijna een jaar, gaan ze nooit halen.

Twee maanden later stelt Van Nieuwenhuizen de Tweede Kamer op de hoogte van de domper. ‘Onlangs’, schrijft ze op 6 juni 2019, is duidelijk geworden dat Rijkswaterstaat een fout heeft gemaakt met de ‘hydraulische randvoorwaarden’. Een aanpassing van het ontwerp is noodzakelijk. Over de ingrijpende consequenties voor de planning en het budget is ze vaag – wat ze zal blijven.

Het gevaar komt van het IJsselmeer

Grote infrastructurele projecten lopen vaker uit de hand. Door een samenloop van omstandigheden, optellende tegenvallers en/of overmacht. Maar van overmacht is in geval van de Afsluitdijk geen sprake.

Rijkswaterstaat heeft zich, erkent omgevingsmanager Lukas Meursing, te veel gefocust op de historische dreiging: die van de zee waartegen de Afsluitdijk beschermt. Maar het gevaar, zo blijkt, komt uit onverwachte hoek: het IJsselmeer. Een dichter zou er de wraak van de in 1932 ingetoomde Zuiderzee in kunnen zien.

De combinatie van relatief laag water met vrij hoge golven is door Rijkswaterstaat over het hoofd gezien. Maar de ‘golfklap’ die dan kan ontstaan, kan de stalen schuiven in de spuisluizen doen bezwijken. Water lozen op de Waddenzee wordt dan onmogelijk, waardoor overstromingen dreigen.

De Stevin Sluizen. Beeld Arie Kievit
De Stevin Sluizen.Beeld Arie Kievit

Terwijl de Afsluitdijk traditioneel juist de overheersing van de natuur belichaamt. Hoor het commentaar bij de Polygoonjournaal-beelden uit 1932: ‘De zee pruttelt tegen, een laatste aanval op de vermetele bedwinger. Niets helpt: de kranen zijn onverslaanbaar.’ Rijkswaterstaat kan er zelf ook wat van. De ‘grande dame onder de weg- en waterbouwwerken’ is een dankzij ‘het denkwerk en de kennis van slimme ingenieurs en het keiharde werken van duizenden arbeiders’ een ‘wereldicoon’ en ‘een symbool van kracht, verbinding en innovatie.’

Het bouwconsortium is zich bewust van de historische betekenis van hun werk. Levvel staat voor ‘Lely’s Erfgoed Veiliggesteld’. De grootschalige renovatie zou het enige bouwwerk naast de Chinese Muur dat vanuit de ruimte te zien is na een geprezen verleden een glorieuze toekomst moeten bezorgen.

Maar dat was buiten de kracht van het water en menselijke hoogmoed gerekend. Het ontwerp, zo is in 2019 snel duidelijk, moet worden aangepast.

‘We kunnen niet meer terug’

In de gekozen contractvorm (DBFM) zijn de bouwers verantwoordelijk voor het ontwerpen, bouwen, financieren en 25 jaar lang onderhouden van de dijk. Maar het technisch eisenpakket moet Rijkswaterstaat vaststellen en aanleveren.

De blunder is ingrijpend. De vertraging, zo wordt in 2020 duidelijk, bedraagt minstens drie jaar. Over de meerkosten is de minister schimmiger. Meerdere keren krijgt de Tweede Kamer te horen dat nog onduidelijk is hoe groot de budgetoverschrijding zal zijn en wie ervoor opdraait. Maar op 13 september 2019 mailt een hoge ambtenaar al: ‘We hebben al schuld bekend en kunnen niet meer terug.’

In oktober 2020 houdt Rijkswaterstaat intern al rekening met een budgetoverschrijding van 263 miljoen euro. Maar in een brief aan de Tweede Kamer op 28 mei 2021 houdt Van Nieuwenhuizen het erop dat de overheid er voor minimaal 120 miljoen euro bij inschiet. De 400 miljoen euro waar het volgens De Telegraaf inmiddels over gaat, willen het ministerie, Rijkswaterstaat en de bouwers bevestigen noch ontkennen. Ook de Tweede Kamer krijgt geen update.

Twist tussen betrokkenen

In het projectkantoor in Den Oever zitten opdrachtgever Rijkswaterstaat en het bouwconsortium Levvel (BAM en Van Oord) sinds kort gebroederlijk onder één dak. Maar over de verdeling van de financiële pijn zijn ze op het hoogste niveau verwikkeld in een slepend conflict. Rijkswaterstaat heeft weliswaar verantwoording genomen voor de blunder met de waterstanden. Toch vindt de rijksdienst dat ook de bouwers een deel van het verlies moeten nemen.

‘Wij bouwen door’, zegt projectdirecteur Boon niettemin op de bodem van het gemaal. ‘Bij het plaatsen van een nieuwe keuken krijg je ook weleens discussie. Bij weg- en waterbouw is alles groot.’

Hoge materiaalprijzen, geëxplodeerde energiekosten en een groot tekort aan technisch personeel maken het niet eenvoudiger. Maar de grootste uitdaging van de klus is de complexiteit. ‘Terwijl wij hier bouwen, moeten het verkeer, de scheepvaart en de sluisbediening doorgaan’, zegt uitvoerder Astrid Vaarberg. ‘Het standbeeld van meneer Lely ziet iedereen die over de Afsluitdijk rijdt. Dit blijft onzichtbaar.’

null Beeld Arie Kievit
Beeld Arie Kievit

Wat de twist compliceert, is dat er Rijkswaterstaat, BAM en Van Oord weten dat ze op elkaar aangewezen zijn. Er de brui aan geven is bij de bouwers intern zeker weleens besproken. Maar dit project is voor beide partijen te prestigieus voor een flop. ‘Hoe dan ook gaan we nooit de stekker er zelf uit trekken’, staat in een interne presentatie van Rijkswaterstaat van oktober 2020. Er zijn bovendien in Nederland slechts een paar bedrijven die werk van deze omvang en complexiteit aankunnen. Rijkswaterstaat, BAM en Van Oord zullen elkaar dus ook in de toekomst weer tegenkomen en nodig hebben.

Daarom kondigt minister Van Nieuwenhuizen op 28 mei 2021 aan de Tweede Kamer de start van een geschillenprocedure aan met het benoemen van een Commissie van Deskundigen die het pleit moet beslechten. Zo werd eerder dit jaar de financiële impasse rond de meerkosten van de Zeesluis IJmuiden (honderden miljoenen) in twee maanden doorbroken.

Maar, zo blijkt na lang aandringen door de Volkskrant: de geschillenprocedure rond de Afsluitdijk die de minister aan de Tweede Kamer aankondigde, blijkt een jaar later helemaal niet te bestaan. Het is wachten op de rekening, die de nieuwe minister Harbers naar verluidt maandag naar de Tweede Kamer stuurt.

In 2020 was de minister nog kritisch over de gevolgen van het uitbesteden van alle technische deskundigheid bij Rijkswaterstaat. ‘Faalkosten moeten omlaag, productiviteit en voorspelbaarheid moeten worden verbeterd, investeringen zijn nodig in kennis, competenties en innovatie.’ In 2020 komt Rijkswaterstaat met een Plan van Aanpak. Daarin kondigt de dienst een zelfonderzoek aan ‘naar feitelijke situatie rond kennis en competenties bij Rijkswaterstaat’.

Twee jaar later, zo leert navraag, blijkt van dat zelfonderzoek niets terechtgekomen. ‘Dit is een continu proces dat al jarenlang uit vele activiteiten bestaat’, aldus een woordvoerder. ‘Ons beeld is dat we voldoende technisch-inhoudelijke kennis in huis hebben om onze kerntaken uit te voeren.’

Zwaaien naar Cornelis Lely

‘We zwaaien nog even naar Lely’, zegt omgevingsmanager Lukas Meursing als hij onderweg naar de vismigratierivier bij Kornwerderzand het monument van de ingenieur halverwege de dijk passeert.

Meursings verhaalt over de aanleg van de Amsteldiepdijk, waarmee in 1924 het zeegat tussen Wieringen en de Anna Paulownapolder gedicht werd. De aannemer bleef maar zand storten dat in zee verdween. Ingenieurs hadden zich verkeken, een juridische strijd volgde, de aannemer ging failliet.

Het standbeeld van Cornelis Lely, die in 1891 het eerste plan maakte voor het afsluiten van de Zuiderzee. Beeld Capital
Het standbeeld van Cornelis Lely, die in 1891 het eerste plan maakte voor het afsluiten van de Zuiderzee.Beeld Capital

Zover zal het nu niet komen. ‘Waterbouw is altijd een proces van trial and error geweest’, zegt Meursing. Toch erkent hij dat Rijkswaterstaat te zeer is meegesleept door de tijdgeest waarin al het heil van de markt verwacht werd. Het gaat om de balans, is zijn conclusie. ‘Zelfs als je ontwerpen aan innovatieve bouwers overlaat, heb je zelf ontwerpers nodig die hun ontwerp kunnen verifiëren.’

Daarom is het goed dat Rijkswaterstaat weer een ontwerpafdeling heeft opgetuigd, zegt Meursing. Ook hoogleraar Nijsse ziet ‘voorzichtige verbetering’. ‘Het voortschrijdend inzicht is dat je niet zonder kennis kunt.’

Zoals er ook anders wordt gedacht over het verdelen van risico’s bij grote projecten. De nieuwe denkrichting is een zogeheten ‘2-fasen-proces’, waarin pas na vaststelling van het definitieve ontwerp wordt bekeken wat de realisatie gaat kosten en of de bouwer de klus aandurft.

Dat had in het geval van de Afsluitdijk veel teleurstelling kunnen besparen, denkt Meursing.

‘Wij managen ingewikkelde processen, dus we hebben procesmanagers nodig. Wij storten geen beton, wij bepalen niet waar elk boutje en elk moertje komt. Tegelijkertijd kun je ook niet zeggen: doe ons maar een dijk, we horen het wel als-ie klaar is.’

De duizenddingendijk

Het oorspronkelijke ontwerp van de Afsluitdijk wordt geroemd vanwege de ‘spectaculaire eenvoud’. De dijk was gewoon een dijk die de zee buiten moest houden. Hoe anders is dat nu. Waterveiligheid, klimaatverandering, toerisme, ecologie, behoud van monumenten én er ook nog mooi uitzien: de eisen die gesteld worden bij de renovatie zijn talrijk en soms strijdig. En dat maakt de klus complex.

Een van de meest blikvangende innovaties is de vismigratierivier aan de Friese kant. Het grote ‘gat’ in de dijk (vier bij vijf meter) is een uitdrukkelijke wens van de Friese bestuurders en wordt door de provincie en gemeente gefinancierd (53 miljoen euro). Natuurorganisaties steunen het initiatief.

‘De bouw van de Afsluitdijk wordt wel de ecologische ramp van de eeuw genoemd’, zegt ecoloog Wouter van der Heij. Het gat in de dijk moet het IJsselmeer weer visrijk maken.

Niet alleen glasaal/paling, maar ook steur, haring en zalm moeten straks vanuit de Waddenzee het zoete water zien te bereiken. Voor ‘zwakke zwemmers’ is er een smallere doorgang. De scepsis van beroepsvissers wordt onder meer ingegeven door de gedachte dat ook predatoren als aalscholvers (nu al een plaag) en zeehonden al die gaten weten te vinden en hun prooi voor het opvissen hebben.

Ook vanuit wetenschappelijke hoek klinkt scepsis: is de veronderstelde migratie wel goed onderzocht? Emeritus hoogleraar waterbouwkunde Han Vrijling vreest ‘lichtzinnigheid’. Hij vraagt zich hardop af of het standaardwerk van waterbouwkundige prof. ir. J. P. Thijsse (zoon van de vermaarde onderwijzer en natuurbeschermer Jac. P. Thijsse) over onder meer de visstand in het IJsselmeer wel is geraadpleegd. Ecoloog Van der Heij geeft toe geen garanties te kunnen geven. Maar de locatie nabij de sluizen is in theorie perfect. Eén ding weet hij zeker, wijzend op een lucht vol zeevogels aan de Waddenzeekant: pal voor de dijk, tevens barrière, scholen allerhande vissen samen. ‘Nu maar hopen dat ze de weg weten te vinden.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden