De tactiek van de bordercollie

Veilig door de Europese bankenunie? Als Nederlander draai je nu op voor een Italiaanse bankgigant die omvalt, waarschuwt Rens van Tilburg. De veel te complexe financiële sector moet worden bewaakt met de eenvoud van de bordercollie.

Vol verwachting keken zijn uitgeputte medeonderhandelaars hem aan. Het was dan ook al zes uur toen eurogroepvoorzitter Jeroen Dijsselbloem terugkeerde naar de vergaderzaal in het Parlementsgebouw aan de Brusselse Rue Wiertz.


Zes uur 's ochtends. Zestien uur hadden de afgevaardigden van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers elkaar afgemat over de laatste details van het Europese handboek 'Hoe breek je een bank in problemen op?' Dijsselbloem had zojuist zijn Duitse collegaminister Schäuble gebeld met de boodschap dat het Europees Parlement niet akkoord wilde gaan met diens voorbehouden. De maandenlange weerstand van het oppermachtige Duitsland brak op die vroege donderdagmorgen, 20 maart. Daarmee was het 'Single Resolution Mechanism' (SRM) een feit.


Een meer dan welkom succes, ruim vijf jaar na de reeks van reddingsacties voor Europese banken. Die bail-outs, waarvoor de Europese overheden meer dan 1.600 miljard euro moesten uittrekken, stortten de eurozone in een ongekende crisis. Net twee maanden bovendien voordat het morrende Europese electoraat zijn stem mag uitbrengen voor het Europees Parlement. Een electoraat dat niet weet waaraan het een grotere hekel heeft: aan bankiers of aan Europa en haar politici.


De EU-burgers kregen te horen dat zij nooit meer hoeven op te draaien voor de problemen die bankiers veroorzaken. In de zomer van 2012 dreigden Spanje en Italië nog hun kredietwaardigheid te verliezen en stond de euro op springen - nu was de EU er toch maar mooi in geslaagd om een bankenunie op te tuigen. Met één toezichthouder, de Europese Centrale Bank, en nu ook met één gestroomlijnde procedure om banken in nood uiteen te halen. De noodzakelijke functies als het betalingsverkeer en het spaargeld blijven behouden, terwijl de slechte leningen worden afgeschreven op rekening van de aandeel- en obligatiehouders van de bank. De verantwoordelijke Franse Eurocommissaris Michel Barnier stelde dat daarmee 'een einde komt aan het tijdperk van massieve bail-outs'. Voortaan zal het mogelijk zijn om de aandeelhouders en de schuldeisers van banken te laten bloeden voor de verliezen. Geen bail-out meer van bankiers door belastingbetalers, maar een bail-in van de financiers van de banken.


De boodschap is duidelijk: de bankenunie is in het voordeel van de Europese belastingbetaler. Dat is maar goed ook, want het akkoord van 20 maart wordt door velen gezien als de grootste overdracht van soevereiniteit sinds de invoering van de euro. En dat terwijl de burger nog aan het bijkomen is van die vorige grote sprong vooruit - de euro zelf. Daarvoor mag hij wel iets terugkrijgen.


Het juichverhaal over de bankenunie is begrijpelijk vanuit het perspectief van de politicus en de bankier. Beiden kunnen een succesje wel gebruiken. De politicus hoopt op steun en uiteindelijk op stemmen, de bankier op een eind aan de stortvloed van regels. Maar wat te mooi lijkt om waar te zijn, is het meestal ook. Zo ook nu. Want juist wanneer je de rekening het liefst bij de financiers van banken wilt neerleggen, wanneer de bail-in dus het hardste nodig is, is de kans het kleinst dat je deze ook werkelijk kunt gebruiken. De bail-in werkt namelijk alleen bij één middelgrote bank, of bij een paar kleintjes. Maar banken vallen zelden alleen om. Als de volgende systeemcrisis zich aandient, zal de belastingbetaler er toch weer aan moeten geloven. En dan zal blijken dat de Nederlandse belastingbetaler niet alleen garant staat voor de Nederlandse banken, maar mogelijk ook mag meebetalen aan de redding van Franse en Italiaanse bankgiganten. Banken die veel groter zijn dan de Nederlandse en bovendien aanzienlijk risicovoller te werk gaan.


Net als met de euro destijds is ook de bankenunie een gevaarlijk halfbakken construct. Ze verenigt de Europese landen in hun problemen zonder daarvoor een oplossing te bieden. Ondertussen kan de financiële sector weer losgaan. Voor de ingrijpendere maatregelen die nodig zijn om de sector stabiel te houden, ontbreekt mede door de huidige euforie de politieke wil. De bankenunie sust ons in een slaap waaruit we over een paar jaar ruw zullen worden gewekt.

Rechtvaardig

Aan het idee achter de bail-in ligt het niet. Dat niet de belastingbetaler maar de financiers van de bank opdraaien voor de verliezen is rechtvaardig, want die profiteerden in de goede tijd ook het meest van de winsten. Het is ook noodzakelijk om herhaling te voorkomen. Want zolang bankiers en hun financiers goed geld kunnen verdienen door grote risico's te nemen en de kosten als het mis gaat op de samenleving kunnen afwentelen, hebben zij alle reden om zo snel mogelijk weer ergens een financiële bubbel te blazen. Dat is vragen om problemen.


Grote banken opereren in feite onder een overheidsgarantie, hoewel daartoe nooit officieel is besloten. Daardoor kunnen zij zich onttrekken aan een van de meest fundamentele wetten van de economie, namelijk dat het nemen van risico een prijs heeft. Financiers eisen normaal gesproken een hogere vergoeding voor het investeren in riskante activiteiten omdat de kans dan groter is dat zij hun geld kwijtraken. Geld geven aan een puisterige puber die je belooft de nieuwe Bill Gates te zijn is nu eenmaal iets anders dan aan de bakker op de hoek die een nieuwe oven nodig heeft.


Deze 'marktdiscipline' was er voor grote banken vóór 2008 niet of nauwelijks. De markt ging ervan uit dat de grootste banken toch wel zouden worden gered door de overheid. Sterker, hoe groter, complexer, verwevener en ondoorzichtiger de bank, des te groter de kans dat de overheid deze bank niet failliet durft te laten gaan vanwege de mogelijke gevolgen voor de rest van de economie. Dit effect is des te sterker als een bankensector erg geconcentreerd is en een overheid erg kredietwaardig, zoals in Nederland.


Het overheidsvangnet voor deze onaantastbare systeembanken is in feite een verborgen subsidie die ze ontvangen in de vorm van lagere rentelasten. In 2012 berekende ik de waarde van deze subsidie voor de grootste vier Nederlandse banken op 4 tot 12 miljard euro per jaar; het Centraal Planbureau kwam later uit op 1,5 tot 7 miljard.


De overheid maakt dit bedrag niet jaarlijks over aan de banken, zoals bij een gewone subsidie. Maar kosteloos is deze subsidiëring zeker ook niet. Want als het mis gaat met de bank, moet de overheid wel degelijk echte euro's uitgeven. Het overheidsvangnet spoort de banken aan meer risico's te nemen. Hoe groter de risico's, hoe groter het rentevoordeel voor de banken: zo draaien ze zelf de subsidiekraan verder open. Het verstoort ook de concurrentie, want kleinere banken betalen wel een reële prijs voor hun financiering.


Wereldwijd is er onder beleidsmakers dan ook grote overeenstemming dat het mechanisme van private winsten, publieke verliezen doorbroken moet worden. In de woorden van Ben Bernanke, tot januari van dit jaar de voorzitter van de Federal Reserve, de Amerikaanse centrale bank: 'Als de crisis één les heeft opgeleverd, dan is het dat het probleem van too big to fail moet worden opgelost'.


De afgelopen jaren hebben beleidsmakers en toezichthouders daaraan hard gewerkt. Kern van de aanpak is het mogelijk maken om het betalingsverkeer en spaargeld uit een probleembank te halen, zodat de rest van de bank kan omvallen. Banken zijn tegenwoordig verplicht een testament te maken waarin ze uitleggen hoe ze uit elkaar gehaald kunnen worden. Ook is wettelijk geregeld dat de verliezen eerst gedragen moeten worden door de aandeelhouders en schuldeisers (bail-in) en vervolgens door een door de banken zelf gevuld noodfonds. Het Single Resolution Mechanism is voor Europa het sluitstuk, het regelt dat één Europees comité over dit proces de regie voert.


Al deze ijver heeft zijn effect niet gemist. Bij aankondiging van elk van deze maatregelen steeg de verzekeringspremie en daalden de beurskoersen van de banken. De markt verwacht dus inderdaad minder van de overheidsgarantie voor banken.


Daarmee is het probleem niet opgelost. Het is iets kleiner geworden omdat één enkele bank alleen geen al te gekke dingen meer kan doen. Maar dat is het dan ook. Het maximale bereik van de genomen maatregelen is één middelgrote bank of wellicht een paar kleintjes. Dat is vooruitgang, maar zeker geen oplossing voor het probleem van too big to fail, dat de crisis heeft veroorzaakt.

Piramidespel

Het echte grote probleem blijft 'te groot' om aan te pakken. Kenmerk van een financiële crisis is namelijk dat het overgrote deel van de financiële sector tegelijk dezelfde fout heeft gemaakt. De sector stort zich traditiegetrouw als één geheel op de laatste hype, of dat nu spoorwegen, webshops of complexe financiële derivaten zijn. Het is de logica van het piramidespel: als je er maar snel genoeg bij bent, kun je goed verdienen aan alle anderen die later instappen. De kunst is om net op tijd weer uit te stappen. Of zoals een oude Wall Street-wijsheid luidt: je moet je aandelen verkopen als je schoenenpoetser ze aanraadt. Dan weet je dat de laatste beleggersmode de onderkant van de piramide heeft bereikt en de onvermijdelijke crash niet ver meer kan zijn.


Dit kuddegedrag in de financiële sector wordt verder aangewakkerd door de wetenschap dat de overheid nooit de hele financiële kudde verloren kan laten gaan. Zelfs al dendert die richting het ravijn, dan nog kun je redelijk veilig blijven meehobbelen. Thomas Hoenig, bestuurder van de Amerikaanse bankentoezichthouder FDIC benoemde het zelfs expliciet als een nieuwe reden voor de publieke redding: too many to fail.


Dat de bail-in niet gebruikt kan worden bij een systeemcrisis, komt door het besmettingsgevaar. Als de schuldeisers van één bank moeten opdraaien voor de verliezen, zullen de financiers van andere banken het gevaar ruiken en zo snel mogelijk hun obligaties van de hand doen. Banken verliezen zo hun financiering, kunnen geen leningen meer verstrekken en de economie gaat alsnog te gronde.


En het klinkt misschien wel fijn: 'niet de belastingbetaler maar de aandeelhouders en schuldeisers draaien op voor de kosten', maar die houders van aandelen en obligaties zijn pensioenfondsen, verzekeraars en andere banken, die vervolgens zelf in de financiële problemen komen. Wie gaat hen redden? Hoe populair zijn de politici die de belastingbetaler redden door de gepensioneerden met heftige kortingen op te zadelen?


Dan zijn er tot slot nog de specifieke problemen met het Europese SRM. Duitsland heeft onder druk van het Europees Parlement meer hindermacht opgegeven dan velen voor mogelijk hielden. Maar lidstaten kunnen nog altijd de besluitvorming traineren als het hun 'nationale kampioen' is die uiteengereten dreigt te worden.


Weinigen geloven dan ook dat de huidige Europese bankmolochen, met hun soms wel honderden juridische entiteiten in tientallen landen, ook buiten de EU, werkelijk binnen een weekend uiteengerafeld kunnen worden.


Begin april verscheen een studie waarin IMF-onderzoekers becijferden hoe groot de verborgen subsidie voor banken nog altijd is. Zij concluderen dat 'alles bijeen genomen de verwachte kans dat systeembanken gered worden in alle regio's hoog blijft.' De verborgen subsidie is ondanks de regen van nieuwe maatregelen van de laatste jaren vrij constant gebleven. In de eurozone is die verreweg het hoogst, met per jaar 300 miljard dollar. Dat is 650 euro per inwoner van de eurozone en meer dan de winst van alle banken bij elkaar. De banken staan dus nog altijd niet op eigen benen.

Angstaanjagend

Het gejuich van politici en bankiers dat het too big to fail-probleem is opgelost klinkt dan ook bekend. Het lijkt angstaanjagend veel op het this time is different dat voorafging aan elke financiële crisis in de laatste 800 jaar, zoals de Amerikaanse economen Reinhart en Rogoff dat in hun gelijknamige monumentale studie optekenen. Waarschuwingen worden terzijde geschoven; de heerlijke nieuwe tijd is eindelijk aangebroken.


Ook nu is het vertrouwen misplaatst. In Nederland zijn ABN Amro en ING flink gekrompen en zijn de bonussen aan banden gelegd. Elders is nog maar weinig veranderd. Banken als Deutsche Bank, het Britse Barclays en HSBC en het Franse BNP Paribas zijn sinds de crisis per saldo verder gegroeid en hebben nu balansen van rond de 1.800 miljard euro, drie keer zo groot als de hele Nederlandse economie. Probeer als bestuurder van zo'n bank de risico's maar eens een beetje in het oog te houden.


Too big to manage is een understatement voor deze kolossen. Het zijn banken die er ook nog eens enorme handelsboeken op nahouden. Het soort handel waarop de 31-jarige Jér¿me Kerviel bij het Franse Société Générale een verlies van 5 miljard leed. In de Londense City floreert de bonus alsof de crisis er nooit is geweest. Het is deze bankcultuur die wij mogen verwelkomen in een bankenunie waarin, in de woorden van de IMF-onderzoekers, 'het probleem van too important to fail nog steeds zeer aanwezig is'.

Bordercollies

Een echte oplossing vereist dat beleidsmakers en toezichthouders ingrijpend van koers wijzigen. In 2012 gaf Andrew Haldane van de Bank of England de lezing 'De hond en de frisbee'. Tijdens de jaarlijkse retraite van centrale bankiers in de vallei van Jackson Hole, Wyoming hield hij zijn collega's voor dat zij al decennia verwikkeld zijn in een hopeloze wedloop naar alsmaar meer complexiteit. Dat levert weliswaar veel goed betaalde banen op, maar het resultaat is uiterst pover.


Haldane daagde zijn collega's uit een voorbeeld te nemen aan onze trouwe viervoeters, in het bijzonder de bordercollies die zelfs beter dan mensen in staat zijn om frisbees te vangen. Ze doen dat niet door ingewikkelde berekeningen te maken van de snelheid en draaiing van de frisbee. Nee, ze hanteren een simpele vuistregel: ren zo hard dat de frisbee onder een constante hoek vliegt. Bek open en hebbes.


Net zo moeten financiële toezichthouders volgens Haldane niet langer meegaan met de exploderende complexiteit van de financiële sector. Dat is vuur met vuur bestrijden. Juist in complexe situaties van fundamentele onzekerheid werken eenvoudige, maar robuuste vuistregels beter.


Let daarom als toezichthouder op simpele grootheden. Kijk niet naar de manipuleerbare risicomodellen van de banken zelf, maar naar de hoeveelheid kapitaal die de bank heeft ten opzichte van de hele bankbalans. In de crisis bleek deze simpele kapitaalratio een betere voorspeller van problemen dan de ratio die gebaseerd was op de 'geavanceerde' risicomodellen van de banken zelf - de ratio waarnaar de toezichthouder keek.

Stootje

Het belangrijkste is dat dit kapitaal groot genoeg is om een stootje op te vangen. De huidige kapitaaleis van 3 procent is beter dan de 2 procent van vóór de crisis. En Dijsselbloems voorstel er 4 procent van te maken is zeker in de goede richting. Maar tijdens een stevige crisis raken banken zomaar 8 procent van hun bezittingen kwijt. Dat is het minimum waaraan je zou moeten denken voor eigen vermogen. 10 procent is beter.


Vervolgens is het zaak om de publieke belangen van betalingsverkeer en spaargeld verre te houden van het speculatieve en riskante spel dat bankiers in goede economische tijden zo graag spelen. Voorstellen om het zakenbankieren en het nutsbankieren van elkaar te scheiden, zijn zozeer verwaterd dat van een effectieve scheiding geen sprake meer is. Ook hier: houd het simpel, zet een duidelijke knip.


De EU zou bovendien, net als de VS, een maximum moeten stellen aan de omvang van de banken. Anders hebben we straks op Europees niveau net zo'n krankzinnige concentratie als nu in de Nederlandse bankensector.


Werk aan de winkel dus voor het nieuwe Europees Parlement, dat we op 22 mei kiezen. De bankenunie is een prestatie van formaat, maar het echte werk moet nog beginnen.


Tot slot zou, om de nieuwe aanpak van simpelheid bij alle betrokkenen goed tussen de oren te krijgen, elk jaar een gesprek moeten plaatsvinden tussen de hoogste toezichthouder met de bestuursvoorzitters van de banken. Daarin moeten dezen uitleggen welke financieringsconstructies en -producten ze van plan zijn te introduceren, en wat daarvan voor klant en samenleving de meerwaarde is. Pas als ze dat overtuigend kunnen benoemen, zijn de innovaties toegestaan.


Vervolgens mag de minister van Financiën dat verhaal nog eens in het openbaar aan de Vaste Kamercommissie komen uitleggen. Zulke gesprekken hebben tot dusver nooit plaatsgevonden. Terwijl we pas dan zeker weten dat de politiek op de hoogte is van wat er gebeurt in de financiële sector, en dat de bovenbazen in die sector zelf begrijpen wat er onder hun bezielende leiding allemaal plaatsvindt. Pas dan kunnen wij weer enigszins rustig gaan slapen.

BAIL-IN

Om het risico voor belastingbetalers te verminderen kwamen de minister van Financiën van de EU met de bail-in. Bij een bank in nood draaien eerst de aandeel- en obligatiehouders en de spaarders met een tegoed van meer dan 100.000 euro - van binnen dus - voor de verliezen op. Pas daarna komt eventueel de staat in beeld.

BAIL-OUT

Bij de financiële crisis in 2008 werden veel banken gered met een zogeheten bail-out. Met overheidsgeld - van buiten dus - werden banken overgenomen of financieel ondersteund. In Nederland werden zo ABN Amro, Fortis, ING en later ook nog SNS behoed voor omvallen.


RENS VAN TILBURG (1974) IS ECONOOM EN WERKT ALS ONDERZOEKER VOOR DE FINANCIëLE SECTOR BIJ DE STICHTING ONDERZOEK MULTINATIONALE ONDERNEMINGEN. HIJ IS COLUMNIST VAN DE VOLKSKRANT.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden