De strijd om politieke zichtbaarheid zit goede wetten in de weg

Dualisme is het toverwoord van de nieuwe bestuurscultuur die onder Rutte IV moet ontstaan. De Tweede Kamer moet zelfbewust haar rol gaan opeisen bij het controleren en bijsturen van het nieuwe kabinet. Toch is de twijfel voelbaar: versplintering, verruwing en profileringsdrang bedreigen een overwerkt parlement.

Op een stille donderdag rond het middaguur verzamelt zich in de Daleszaal, diep in een van die oneindig lange gangen van het tijdelijke Kamergebouw, een klein gezelschap. Ze gaan iets tekenen, er liggen deftige pennen klaar.

Kamervoorzitter Vera Bergkamp is er namens de Tweede Kamer, Jeanne van der Graaf is er ook, zij is manager bedrijfszorg bij UBR, een dienst die ambtenaren gezond wil houden. Dat werk gaan ze nu ook voor de Tweede Kamer verrichten. Met de handtekeningen wordt bezegeld dat er een team van bedrijfsartsen komt waarop Kamerleden een beroep kunnen doen. Dat omvat ook maatschappelijk werk, acute huisartsenzorg en een vitaliteitsonderzoek voor Kamerleden die daar behoefte aan hebben.

‘Een historisch moment’, noemt Bergkamp het. Kamerleden werden behandeld als zzp’ers. Ze moesten het qua gezondheid maar zelf organiseren, terwijl ze vaak klagen over hoe druk hun werk is: vrijwel maandelijks moet een Kamerlid een stap terug doen wegens burn-outklachten.

In kort bestek noemt ze factoren die het Kamerwerk inspannend maken. Er is de druk van buitenaf; een week eerder had ze nog aangifte gedaan wegens doodsbedreigingen gericht tegen verschillende Kamerleden. ‘Ik zie wat dat doet met mensen’, zegt ze. De waardering voor het werk neemt af: uit een recent onderzoek van EenVandaag blijkt dat nog slechts drie op de tien Nederlanders vertrouwen heeft in de Tweede Kamer.

De versplintering van het politieke landschap zorgt bovendien voor, zoals Bergkamp het noemt, ‘een grote workload voor minder mensen’. Er zijn de eindeloze dagen in de plenaire zaal en de sinds 2012 gestaag groeiende hoeveelheid moties, commissievergaderingen en debatten.

Tribunalen

Een laatste punt: de verharde omgangsvormen in de Kamer, met als voorlopig dieptepunt het debat eind november, waarin FvD-Kamerlid Pepijn van Houwelingen een dreigement jegens Sjoerd Sjoerdsma van D66 uitte: ‘Uw tijd komt nog wel, want er komen tribunalen.’

Bergkamp schetst zo een weinig aanlokkelijk beeld van de Tweede Kamer. Hoge werkdruk, slechte omgangsvormen, weinig waardering: niet iedereen zal er meteen voor warmlopen.

Mensen van buiten zijn zodoende moeilijker over te halen om volksvertegenwoordiger te worden, zo valt bij partijen te horen. Vroeger konden fracties nog enige zekerheid bieden, nu niet meer. De winnende partij van vandaag kan de verliezer van morgen zijn. Wie wil zijn maatschappelijke positie opgeven om speelbal van de politieke vluchtigheid te worden?

Niet voor niets wordt het parlement gedomineerd door ex-fractiemedewerkers, speechschrijvers, woordvoerders, politieke assistenten en ambtenaren met een terugkeergarantie. Dat is zo bij een regeringspartij als de VVD, maar ook bij een oppositiepartij als de SP.

Het verklaart tegelijk de afgenomen status van het parlement. De beoogde fractievoorzitter van de VVD, Sophie Hermans, droeg tot 2017 als politiek assistent de tas van premier Mark Rutte, de man die ze straks moet gaan controleren. Onbedoeld bevestigt dat het beeld van de Tweede Kamer als junior partner van het kabinet. De notitie over ‘Pieter Omtzigt: functie elders’ past in hetzelfde stramien.

Dedain

Achter de schermen valt al langer te horen hoe ministers en topambtenaren met dedain praten over de Tweede Kamer. Minister van Volksgezondheid Hugo de Jonge wilde wel CDA-lijsttrekker worden, maar een plek in de Tweede Kamer zag hij niet zitten. ‘Ik ben meer van het runnen van de tent’, zei hij in een interview met de Volkskrant.

Het kabinet is de Tweede Kamer daarbij als een hinderlijk obstakel gaan zien, meent ook hoogleraar bestuursrecht Wim Voermans, auteur van het boek Het land moet bestuurd worden. De remedie volgens Voermans: de Kamer moet assertiever worden, zich niet meer laten afschepen met beperkte informatie, vaker de tanden laten zien.

Ex-Kamervoorzitter Khadija Arib raadt hetzelfde medicijn aan. De Kamer moet het kabinet dwingen tot meer ontzag en de eerste tekenen van die houding zijn er al. De Tweede Kamer was het afgelopen jaar buitengewoon kritisch over het landsbestuur. Met reden, de Kamer tuigde twee commissies op, onderzoek uitvoeringsinstanties en de toeslagenaffaire, die aan het licht brachten dat veel niet deugt aan het functioneren van de overheid. Met een spervuur aan vragen en moties – denk aan de evacuatie uit Kabul en het discriminerend optreden van de Belastingdienst – werden dusdanige gebreken aan het licht gebracht dat ministers moesten aftreden. Ook in het coronabeleid worden wekelijks inconsistenties aangewezen.

De Kamer vecht dit jaar ook nadrukkelijk voor zijn eigen ‘informatiepositie’. Vragen worden stelselmatig te laat of onvolledig beantwoord, regeringsstukken pas vlak voor vergaderingen gedeeld, zodat Kamerleden zich niet goed kunnen voorbereiden. Dat wordt niet meer gedwee geaccepteerd. Toch gelooft lang niet iedereen dat meer assertiviteit genoeg zal zijn om tot een betere politieke cultuur te komen.

Overlap

Zo was er de dag voordat Bergkamp de overeenkomst voor bedrijfsartsen en maatschappelijk werk tekende, een coronadebat. Dat duurde tot kwart voor twee ’s nachts en er werden vijftig moties ingediend, inhoudelijk uiteenlopend van sporten na 17 uur, tot een verbod op vaccinatieplicht en het verlengen van de kerstvakantie. Verschillende, vooral kleinere fracties kwamen met moties die in elkaars verlengde lagen en die elkaar deels overlapten.

Daar heb je een van de zwaktes die de Tweede Kamer anno 2021 bedreigen. Negentien fracties betekent ook negentien etalages op sociale media. Elke partij wil zijn achterban laten weten dat er in Den Haag hard gewerkt wordt om de standpunten uit te dragen. De Kamer is Studio Binnenhof geworden. Dus worden er veel moties ingediend en vragen gesteld die geen ander doel dienen dan de eigen zichtbaarheid. Don Ceder, nieuw Kamerlid voor de ChristenUnie: ‘Als je dan de overlappende vragen ziet voor het vragenuurtje, dan denk je: wat voegt dit toe?’ Nicki Pouw-Verweij, nieuw Kamerlid voor JA21: ‘Dan komt weer iemand naar voren om verontwaardiging te veinzen. Ik kan dat niet, als ik het leer, wordt het tijd om te vertrekken. Dat is effectbejag.’

De voortdurende strijd om aandacht is ook moeilijk te verenigen met de bedachtzaamheid die nodig is voor degelijke wetgeving. Het parlement moet haar eigen rol in de toeslagenaffaire nog onderzoeken, maar vaststaat dat de Kamer vóór het toeslagenschandaal juist gefixeerd was op het bestrijden van fraude. Zeker na onthullingen over de Bulgarenfraude eiste een groot deel van de Kamer op hoge toon actie van het kabinet. Nu de misstanden bij de jacht op fraudeurs aan het licht zijn gekomen, ligt de nadruk op coulance. De ene regeling voor slachtoffers volgt op de andere, ook als dat ten koste gaat van de uitvoerbaarheid en de rekening inmiddels in de miljarden loopt.

Dat een assertievere Kamer niet noodzakelijkerwijs een betere Kamer is, blijkt ook uit het stikstofdossier, een van de grootste wetgevingsfiasco’s. De systematiek om op de korte termijn alvast extra stikstof uit te stoten met de belofte dat er op de langere termijn meer aan natuurbehoud zou worden gedaan, werd ooit bedacht door de Kamerleden Ger Koopmans (CDA) en Diederik Samsom (PvdA). In de jaren die volgden liet de Kamer zich door het kabinet geruststellen met sussende brieven over de juridische houdbaarheid. Waarschuwingen van een partij als de Partij voor de Dieren (PvdD), goed op de hoogte van de milieuwetgeving, werden in de wind geslagen.

Politieke logica

‘De vraag die iedereen zich moet stellen, is waarom er op deze vierkante kilometer in Den Haag wetgeving wordt gemaakt waar later heel het land onwijs veel last van heeft’, zegt PvdD-leider Esther Ouwehand, die het stikstofdossier sinds 2006 volgt. Betere informatievoorziening vanuit het kabinet had geholpen, maar dat is slechts één factor, vindt Ouwehand: ‘De waarheid is dat ons van buiten wel degelijk signalen bereikten dat het stelsel niet houdbaar was, maar die zijn terzijde geschoven. Er zat een politieke logica achter: VVD en het CDA wilden ten koste van alles de veehouders tevreden stellen, en voor andere partijen was landbouw gewoon niet belangrijk genoeg om in te grijpen.’

Toch speelden volgens Ouwehand ook andere facetten een rol. Het stikstofdossier was zeer technisch, zeer complex en voor de media niet opwindend. ‘In 2009 werden 27 natuur- en milieuwetten aangepast omdat de economie moest worden geholpen. Wie snapt dat? Er was daardoor weinig publieke druk. De lobby krijgt dan vrij spel.’

Ouwehand kreeg jarenlang amper aandacht voor haar werk in de landbouwcommissie. ‘We hebben dat ook tegen onze achterban gezegd: we gaan er heel diep induiken, maar jullie zullen er niet veel van zien. Niet om vervelend te doen, maar Jesse Klaver deed in die periode ook Landbouw, maar hij profileerde zich met de portefeuille Financiën. Snap ik ook. Met een kwestie rond belastingontduiking kom je in een talkshow terecht, met stikstofwetgeving niet. Ik heb tien jaar lang amper vragen van journalisten gehad over dit onderwerp.’

Het is een realiteit waar meer Kamerleden mee worstelen: degelijk wetgevingswerk is belangrijk, maar niemand die het ziet. ‘Media zouden zich ook weleens vragen kunnen stellen over hun eigen rol in de huidige politieke cultuur’, zegt D66-Kamerlid Joost Sneller. ‘In oktober heeft de Eerste Kamer een initiatiefwetsvoorstel van GroenLinks en D66 aangenomen, de Wet open overheid (Woo), om overheden en semi-overheden transparanter te maken. Daar is bijna tien jaar aan gewerkt, maar toen de wet werd aangenomen, is er geen letter aan besteed. Een ruzietje in de Tweede Kamer krijgt meer aandacht.’

Beschadigen

Het Kamerlid dat namens GroenLinks de wet verdedigde, Bart Snels, heeft inmiddels gedesillusioneerd de Kamer verlaten. In zijn afscheidsbrief schreef hij dat het soms lijkt alsof ‘Haagse politiek alleen nog gaat over het beschadigen van anderen’.

Harde confrontatie is vaak de snelste weg naar publiciteit. Het aantal ontsporingen neemt toe. Zo werd de behandeling van de begroting van Binnenlandse Zaken een kwartier lang opgehouden omdat Sylvana Simons (BIJ1) en Renske Leijten (SP) in debat raakten over de vraag of Leijten wellicht een racist zou zijn. In een coronadebat beschuldigde Gideon van Meijeren (FvD) ‘een deel van de beleidsmakers’ van ‘ambtsmisdrijven, landverraad, dood door schuld en in het ergste geval massamoord’.

Er zit een logica in het toenemend aantal clashes. Een Kamerlid dat er niet in slaagt publiciteit te generen komt al snel in aanmerking voor vervanging. Bij de VVD wordt de controversiële Daniël Koerhuis, die op het woondossier is uitgegroeid tot de grote tegenstander van links, gezien als een goed Kamerlid. Iemand als Martin Wörsdörfer, die zich verdiepte in de jeugdzorg maar daarbij vooral onder de radar bleef, werd al na één periode afgedankt. Te weinig zichtbaar.

Zo lijkt de Kamer vast te zitten in een dynamiek die controverse beloont en degelijk wetgevend werk ontmoedigt. Nu de fracties slinken en de electorale onzekerheid groeit, komen de specialisten nog meer in de verdrukking.

Toen de PvdA nog dertig zetels had, was er ruimte voor een financieel specialist als Ed Groot. Die gaf nooit spannende interviews en in debatten was hij uiterst sober, maar achter de schermen maakte hij indruk met zijn kennis van economie en begrotingsbeleid. De sobere backbencher is op z’n retour.

Profileren

Kan een versplinterde Kamer zijn controlerende taak nog wel waarmaken? Er zijn niet alleen veel fracties, ze tellen – met uitzondering van VVD, D66, PVV en CDA – minder dan tien leden. Dat heeft gevolgen: Kamerleden van kleinere fracties worden geacht meerdere beleidsterreinen te volgen. De allerkleinsten laten tal van dossiers vallen, en richten zich op de onderwerpen waarmee ze zich willen profileren. Alleen al fysiek is het onmogelijk om alle dossiers te volgen, omdat veel commissievergaderingen gelijktijdig plaatsvinden.

Ouwehand van de Partij voor de Dieren ziet de versplintering niet als hoofdoorzaak voor de slechte wetgeving (‘toen de stikstofwetgeving tot stand kwam, was die versplintering er nog niet’), maar erkent wel dat haar partij ook niet elk dossier nauwgezet kan volgen. ‘Bij dossiers zoals de kinderopvangtoeslag kijken we naar partijen die onze visie delen en wel het intensieve handwerk kunnen doen. Die steunen we dan.’

Zo ontstaan er meer ad hoc-samenwerkingsverbanden in de versplinterde Kamer. JA21, de ChristenUnie, Volt, Groep Omtzigt, BBB, Fractie Den Haan, SGP, BIJ1 – ze voeren in wisselende combinaties namens elkaar het woord. Daarbij wordt naar politieke kleur gekeken: JA21 zal eerder BBB of Omtzigt opzoeken, dan BIJ1 of Volt. Maar ook politieke tegenpolen kunnen elkaar soms vinden op dossiers.

Er is zelfs zoiets als een kleine partijenberaad, waarin de taken onderling worden verdeeld. ‘We moeten elkaars krachten benutten’, zegt Ceder. ‘Zowel binnen als buiten de fractie. Ik kon niet vermoeden dat mijn leven zou gaan bestaan uit keuzes maken: wat doe ik wel en wat moet ik laten lopen. Je kiest welke debatten je doet. Omdat het je expertise is, of omdat je tegenwicht wil bieden. Denk je dat een ander Kamerlid dat ook kan, dan kun je kijken of hij of zij de inbreng wil overnemen.’

Ook grotere partijen werken op die manier. ‘Ik doe veel samen met Maarten Hijink van de SP, met D66 op corona, soms ook met Volt of de CU’, zegt Attje Kuiken, al vijftien jaar Kamerlid voor de PvdA. ‘Dat kan woordvoering zijn, kennis delen, soms laat je je spreektekst tevoren lezen om te kijken of je wat over het hoofd zag.’

Zelfreflectie

Er zijn inmiddels voorzichtige tekenen dat de zelfreflectie toeneemt. Het was lange tijd taboe in de Tweede Kamer om stil te staan bij het functioneren van het parlement. De kiezer mocht vooral niet de indruk krijgen dat de volksvertegenwoordigers met zichzelf bezig waren. Inmiddels is die gêne verdwenen. In 2019 werd een motie van Rob Jetten aangenomen om meer geld uit te trekken voor ondersteuning van Kamerleden (zie kader).

Er zijn andere mogelijkheden om de slagkracht uit te breiden. Zo heeft de kamer in november besloten de Dienst Analyse en Onderzoek uit te breiden, waarop alle Kamerleden een beroep kunnen doen om hun kennis te vergroten.

Sinds de zomer heeft een werkgroep onder voorzitterschap van Kees van der Staaij (SGP) nagedacht over manieren om de Tweede Kamer effectiever te maken. Die werkgroep roept in zijn vorige week gepresenteerde rapport op tot meer beheersing – dus minder moties en interrupties – en een scherpere focus van de kant van de Kamer. Om de nu vaak slordige wetgeving te verbeteren, moet voor wetgeving een apart dagdeel worden gereserveerd. De plenaire agenda moet worden ontlast door de commissies belangrijker te maken. Bij de presentatie riep Van der Staaij de Kamer op niet alleen meer, maar ook minder te doen, waardoor de waan van de dag minder vaak de agenda kan bepalen.

Meer ingrijpende veranderingen, zoals de uitbreiding van het aantal Kamerleden, lijken voorlopig verder weg. De hoon op Twitter valt al te voorspellen: nog meer zakkenvullers! Toch dateert de huidige omvang – 150 Kamerleden – al van 1956, toen Nederland nog geen elf miljoen inwoners had, tegen 17,5 miljoen nu.

Politicologen houden als vuistregel aan dat het aantal parlementariërs de derdemachtswortel van het inwonertal moet zijn. Nederland heeft in Europa de grootste negatieve afwijking van die regel, de Tweede Kamer zou dan 259 leden moeten tellen, al voelt vooralsnog bijna niemand voor zo’n uitbreiding. Nilüfer Gündoğan van Volt behoort tot de uitzonderingen. Ze wil 225 Kamerleden, met een herziening van het kiesstelsel, zodat er honderd regionaal worden gekozen. Als voorbeeld noemt ze het veel kleinere Denemarken, dat 179 parlementariërs heeft.

Tot het zo ver is, moeten de huidige 150 Kamerleden de zo gewenste nieuwe politieke cultuur dichterbij zien te brengen. De regeringscoalities beloven plechtig meer afstand te houden van het kabinet en zelfstandiger te opereren, maar in de praktijk blijkt dat nu al lastig. De formerende partijen VVD, D66, CDA en ChristenUnie staan bij stemmingen geregeld weer lijnrecht tegenover de rest van de Kamer. Oude bestuurlijke reflexen van de regeringspartijen, meent de oppositie. Een reactie op de confronterende stijl van de oppositie, zo valt binnen de beoogde coalitie te horen.

Wat alle fracties met elkaar delen is de toenemende hoon van buitenaf. Gündoğan: ‘Je moet ’s morgens eerst een berg haatmail wegwerken voordat je aan je dossiers toekomt. Het is niet normaal hoeveel shit je als Kamerlid over je heen krijgt.’ Kuiken: ‘De waan van de dag is sterker geworden. Het is heel onrustig in de buitenwereld. Je moet je afvragen waarom dat gebeurt. Mensen voelen zich niet gehoord of gezien. Je hoeft niets goed te keuren maar moet het wel willen begrijpen. De Tweede Kamer moet ook naar zichzelf kijken. Dragen wij eraan bij de problemen erger te maken? We verharden en moeten onderling grenzen stellen. De Kamer moet zichzelf normeren.’