De regelkamer van de Unie

De twaalfde verdieping van het Breydel-gebouw, waar de twintig leden van de Europese Commissie elke woensdag vergaderen, biedt een minder spectaculair uitzicht op het belendende Jubelpark dan je zou verwachten....

Je zou haast denken dat het een opzettelijk gezichtsbedrog is, want feitelijk torenen Breydel en zijn bewoners flink hoog boven het Europese landschap uit. Dit onopvallende gebouw aan de rand van de Europese wijk is de bron van de almaar toenemende stroom van wetten en richtlijnen die vanaf vandaag tot aan de Russische grens zal spoelen. Slechts de ingewijden kennen het hoofdkwartier van Europa.

Driehonderd meter verderop, aan het Schumanplein, staat het opvallende Berlaymont-gebouw op de Commissie te wachten. In 1991 vluchtte het dagelijks bestuur van de Europese Unie uit het gebouw, nadat bleek dat de aannemer te royaal gebruik had gemaakt van asbest. Ruim twaalf jaar later wordt er nog steeds gewerkt aan de verbouwing van het kruisvormige pand. Als alles goed gaat, kan in november de dan nieuw aantredende Commissie er haar intrek nemen.

Op voorhand staat vast dat de glazen kolos te klein is om de uitgedijde staf van het hoofdkwartier te huisvesten. Op 25 lidstaten was en is het Berlaymont uit 1967 niet berekend. Kennelijk gaat in de EU de werkelijkheid soms sneller dan de ambitie.

Toch lijkt er, ook in het Breydel, aan ambitie geen gebrek. Wie er de drukke perszaal bezoekt op de vierde etage, dus weggestopt onder de grond zal versteld staan van de onstuimige stroom persberichten, toespraken, besluiten, vermaningen en richtlijnen die door de gewelven kolkt.

Griekenland moet meer doen om zijn fauna te beschermen; Nederland wordt gewaarschuwd omdat Den Haag het gebruik van zwavelarme brandstof te weinig bevordert; als het aan de Commissie ligt, mogen EU-burgers voortaan net zoveel goedkope drank uit andere EU-landen mee naar huis nemen als zij willen; de Commissie heeft een actieplan om Europa aan meer wetenschappers te helpen; vier landen worden berispt omdat hun begrotingstekort te groot is; en ga maar door.

Af en toe laat de Commissie een kernbom vallen, zoals op de Amerikaanse softwaregigant Microsoft. Op voorstel van de Italiaanse eurocommissaris Mario Monti (Concurrentiebeleid) legde de Commissie het bedrijf van Bill Gates bijna een half miljard euro boete op wegens misbruik van zijn monopoliepositie. 'Je moet lef hebben om Microsoft aan te pakken', zegt een Brusselse diplomaat bewonderend.

Of de Commissie het gevecht wel wint Microsoft tekent beroep aan bij de Europese rechter valt te bezien. Maar de stap laat zien dat de twintig commissarissen in Europa een machtsfactor vormen die je beter niet kunt onderschatten. Daarom kwam topman Steve Ballmer naar Brussel voor dagenlang overleg met Monti.

Maar de meeste Europeanen hebben nog steeds maar een vaag beeld van het college dat Commissie heet. Als het geen Europese regering is, wat is het dan wel? 'Minder dan een regering, maar heel wat meer dan een secretariaat', oordeelt Ben Crum, Europa-deskundige aan het Centre for European Policy Studies in Brussel.

Wat de Commissie zo'n flinke machtspositie geeft, is dat ze het alleenrecht heeft om wetgeving te introduceren. Meestal moeten die initiatieven de goedkeuring krijgen van het Europees Parlement en de lidstaten (de Raad), maar toch blijft het een sterke grondslag. Zeker omdat de Commissie ook nog eens het recht heeft voorstellen in te trekken als er naar haar zin te veel aan wordt veranderd.

In de praktijk zijn het volgens Crum toch meestal de lidstaten die, ook als het om wetgeving gaat, de grote lijnen uitzetten. Per saldo heeft de Commissie altijd de steun van de lidstaten in de Raad nodig om wetgevende voorstellen erdoor te krijgen. Doordat het Europees Parlement op steeds meer terreinen medebeslissingsrecht heeft gekregen, moet de Commissie daarmee ook steeds meer rekening houden.

Toch is de positie van de Commissie in de loop der jaren onmiskenbaar versterkt. 'Toen de Europese Gemeenschap met zes landen begon, was de Commissie niets meer of minder dan een administratief uitvoeringsorgaan', zegt een Nederlandse ambtenaar die bij de Commissie wetteksten schrijft. 'Zij kreeg instructies van de Raad, maakte de wetgeving, maar kwam zeker niet zelf met voorstellen.'

Volgens deze expert is de Commissie in zekere zin een 'ondemocratisch bolwerk' geworden. Want over een aantal deelterreinen kan de Commissie zonder tussenkomst van Raad of Parlement beslissen.

Dat gebeurt met beheerscomiten werkgroepen waarin de lidstaten weliswaar ook vertegenwoordigd zijn, maar waar de stemverhoudingen voor de Commissie veel gunstiger liggen. 'Als je uitvoeringszaken delegeert aan de Commissie, kunnen ze daar dus doen en laten wat ze willen', zegt de Nederlandse commissie-ambtenaar. 'We weten precies hoe iedereen gaat stemmen, dat is vooraf al gepeild. Dreigen enkele grote jongens tegen te zijn, dan beloof je

iets, zodat ze zich onthouden. Een onthouding telt binnen de Commissie niet als blokkerend.'

Het maakt veel uit wie het machtsspel speelt. Onder de eurocraten in Brussel wordt met heimwee teruggedacht aan de 'Gouden Eeuw', de periode 1985-1995, toen Jacques Delors Commissievoorzitter was. De Fransman ging zo energiek te werk dat hij zich de eeuwige haat van de Britse pers op de hals haalde. 'Up yours, Delors!', kopte een tabloid nadat hij weer een van zijn Europese vergezichten had onthuld.

In het Brusselse krachtenveld heeft de Commissie altijd het nadeel dat zij niet gekozen is. De commissarissen worden door de lidstaten naar voren geschoven. Maakt hen dat tot hoge ambtenaren, superdiplomaten of politici? 'Daardoor heeft de Commissie altijd een wat zwakke positie. Namens wie spreken die commissarissen eigenlijk? Wie is hun achterban?', vat Crum het probleem samen.

Vanzelfsprekend pogen de gekozen staats-en regeringsleiders dat tekort aan legitimiteit uit te buiten, wanneer dat hun zo uitkomt. Tenslotte hebben zij wel een duidelijke achterban. 'Maar Delors liet zich niet intimideren. Dankzij zijn enorme dossierkennis kon hij hen vaak aftroeven', zegt Crum.

Romano Prodi, die nu de Commissie leidt, wordt heel wat minder hoog aangeslagen dan Delors. 'In 1999 vond iedereen hem een zwaargewicht', herinnert een diplomaat zich. 'Een intelleceen oud-premier die kaas gegeten had van economisch beleid. En uit Italidus de zuidelijke landen kwamen ook eens aan de bak. Maar hij heeft de verwachtingen niet ingelost.'

Als het om de commissarissen afzonderlijk gaat, is de Commissie-Prodi, die nu bijna aan het eind van haar termijn van vijf jaar is, misschien wel de sterkste uit de geschiedenis, luidt het oordeel. 'Maar het collectief presteert onder de maat, omdat Prodi te weinig greep op de ploeg heeft', vindt een andere diplomaat.

Il professore, zoals de Italiaan bekendstaat, sloeg de plank een paar keer flink mis. Zo vloerde hij vorig najaar eurocommissaris Pedro Solbes (Monetaire en Economische Zaken, sinds kort minister in Spanje) door openlijk te betogen dat de afspraken uit het stabiliteitspact 'star en dom' waren.

Als boegbeeld van de Europese Unie lijkt Prodi evenmin op zijn plaats. 'Hij kent zijn talen niet. Zijn Engels is zo belabberd dat je hem nauwelijks kan verstaan. Is dat nu de man die Europa over het voetlicht moet brengen?', moppert een diplomaat.

Toen Prodi aantrad, beloofde hij schoon schip te maken in de eurobureaucratie. Jacques Santer, zijn Luxemburgse voorganger, had het veld moeten ruimen na een corruptieschandaal rond de Franse commissaris Edith Cresson. Voortaan zou een zero tolerance-beleid gelden voor corruptie of schimmig financieel gedrag.

Ook die belofte heeft Prodi niet helezemaal kunnen inlossen, luidt het oordeel. Vorig jaar kwam de Commissie in opspraak toen bleek dat de leiding van Eurostat, het statistisch bureau van de EU, jarenlang lucratieve contracten had toegespeeld aan bevriende onderzoekers. Extra pijnlijk was dat de Commissie tal van signalen had gekregen, maar dat niemand had ingegrepen.

De kern van het probleem was dat Eurostat een 'staat binnen een staat' was gaan vormen doordat de leiding al tientallen jaren haar gang kon gaan. Bij de departementen van de Commissie, de directoraten-generaal (DG's), speelt een vergelijkbaar probleem.

'Het hangt van de commissaris af, maar soms zijn de chefs van de DG's machtiger dan hun baas', zegt een diplomaat. Om de macht van de ambtenaren te breken, heeft eurocommissaris Neil Kinnock (verantwoordelijk voor de hervorming van het EU-apparaat) gedecreteerd dat zij voortaan elke vijf jaar een andere positie moeten krijgen. Toch hebben veel topambtenaren zoveel ervaring in het ingewikkelde Brusselse spel dat ze hun politieke bazen overtroeven.

Dat zal commissaris Pascal Lamy (Handel) niet overkomen. De Fransman heeft zelf jarenlang als kabinetschef gewerkt en kent Brussel als zijn broekzak. Ook de Oostenrijkse Landbouwcommissaris Franz Fischler wordt tot de zwaargewichten gerekend, evenals de Portugees Antonio Vitorino (Justitie en Binnenlandse zaken).

De enige Nederlander in de Commistueel,sie, Frits Bolkestein (Interne markt, belastingen en douane-unie), geldt ook als een van de betere leden. Maar wegens zijn Thatcheriaanse denkbeelden staat hij vaak wat geleerd. Volgens ingewijden krijgt hij vooral steun van Monti en de Brit Chris Patten.

Ook al komen de commissarissen uit verschillende landen en politieke stromingen, toch worden vrijwel alle besluiten unaniem genomen. Slechts een enkele keer laat de Commissie het op een stemming aankomen meestal gaan de voorstellen net zo lang heen en weer tussen de kabinetten dat de meeste commissarissen zich er ten slotte toch in kunnen vinden.

Degenen die het er nog niet mee eens zijn, slikken hun bezwaren dan maar in. Zo maakt Bolkestein er geen geheim van niets te zien in de regionale fondsen, maar toch is het budget daarvoor unaniem aangenomen. Waarom eigenlijk?

'Deels zal het een kwestie van politieke berekening zijn. Hij denkt: dit kan ik toch niet tegenhouden, dus die strijd kan maar beter elders worden gevoerd', zegt Crum. 'Maar er speelt ook mee dat het beeld van eenheid heel belangrijk is. Dan staan ze veel sterker tegenover de lidstaten of tegen Microsoft.'

2oordat Prodi tamelijk zwak is, hebben de grote landen steeds Dmeer invloed gekregen in de EU, ook binnen de Commissie. Formeel zijn de commissarissen volkomen ongebonden, maar iedereen weet dat de nationale kleur een rol speelt. 'Niemand kijkt ervan op als ze zich bemoeien met een onderwerp buiten hun portefeuille, louter en alleen omdat er een nationaal belang op het spel staat', zegt een diplomaat. Bolkestein kun je daar nog het minst op betrappen, weet een ander. 'Overigens tot ergernis van Den Haag.'

De verwachting is dat het verdedigen van het nationale belang sterker zal worden, nu nog eens tien lidstaten een commissaris afvaardigen. Volgens Crum heeft de grotere invloed van de grote EU-landen ermee te maken dat het politieke klimaat domweg is verhard. 'Na het mislukte referendum in Denemarken over het Verdrag van Maastricht en de problemen in Parijs om het verdrag erdoor te krijgen, is de stemming omgeslagen. Euro-optimisme heeft plaatsgemaakt voor eurorealisme.'

In dat klimaat hebben de lidstaten er minder moeite mee openlijk voor hun eigen belangen op te komen. Dat bleek wel tijdens de strijd om het stabiliteitspact, toen Frankrijk en Duitsland erin slaagden de straf te ontlopen die de Commissie wilde opleggen wegens het overschrijden van de normen voor de begrotingstekorten.

Wie de nieuwe Commissievoorzitter wordt, besluiten de lidstaten uiterlijk half juni. Formeel kan het Europees Parlement die kandidaat slechts goedof afkeuren. Maar de grootste partij in het europarlement, de Europese Volkspartij (EVP, waarbij ook het CDA is aangesloten), eist nu al het recht de kandidaat naar voren te schuiven als zij in juni de verkiezingen wint.

Als de lidstaten zich daarbij zouden neerleggen, versterkt dat de positie van de Commissievoorzitter. Hij of zij kan dan zeggen gekozen te zijn, al is het indirect. Maar Crum betwijfelt of het zo ver komt. 'Dan zou de EVP vde verkiezingen voor het Europees Parlement al een kandidaat moeten aanwijzen. Ik vrees dat de partijen die de EVP vormen daarvoor te verdeeld zijn.'

Toch leeft bij de Commissie wel het gevoel dat er snel iets moet gebeuren om de legitimiteit van het college te versterken. Aan de horizon ziet zij een gevaarlijke concurrent opdoemen. Volgens de ontwerpgrondwet moet de EU een vaste voorzitter van de Raad krijgen, die maximaal vijf jaar mag aanblijven om de lidstaten in Brussel en in de wereld te vertegenwoordigen.

De angst is dat die figuur tot een soort Europese president zal uitgroeien en op termijn gaat uittorenen boven de Commissievoorzitter ook al zal Prodi's opvolger vanaf november niet meer op de 'twaalfde' verdieping van het Breydel-gebouw vergaderen, maar vanaf de echte dertiende etage van het opgeknapte Berlaymont neerzien op het gebouw van de Raad.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.