Profiel Raad van State

De Raad van State spreekt recht en adviseert de overheid. Is dit te veel?

De raad adviseert over wetsvoorstellen als dat over het referendum. Maar hij spreekt ook recht: heeft de burgemeester dit paspoort terecht vervallen verklaard?

2017-07-13 11:25:20 DEN HAAG - De tafel van de voorzitter in de rechtszaal bij de Raad van State. Beeld ANP

Wat doet de Raad van State? Te veel, zal het antwoord van sommige critici zijn. De Raad van State is onafhankelijk adviseur van de regering en het parlement, en tegelijkertijd de hoogste algemene bestuursrechter die conflicten beslecht tussen burgers en overheid. Al langer woedt er een discussie over de twee zielen in de borst van dit Hoog College van Staat: botst het niet met het principe van de scheiding der machten als een instelling zowel wetgevende als rechtsprekende taken heeft?

Een meerderheid in de Tweede Kamer meende in 2011 van wel en stemde voor een motie die het kabinet opriep om de ‘rechtsprekende taak van de Raad van State elders onder te brengen’. De raad zou dan enkel nog dienen als een adviseur die nieuwe wetten en bestuursmaatregelen op hun juridische en bestuurlijke merites beoordeelt.

Het is niet gebeurd. Na een jarenlange politieke en bureaucratische strijd achter de Haagse coulissen liepen de pogingen tot hervormingen grotendeels vast. Het takenpakket van de Raad van State blijft intact.

De dagelijkse leiding 

Dat geldt eveneens voor de magie van het Koninklijk Huis die rond het instituut hangt. Ook al is de politieke invloed van koning Willem-Alexander geslonken, hij blijft voorzitter van de raad. De dagelijkse leiding is in handen van vicepresident Piet Hein Donner, die samen met maximaal tien andere raadsleden het bestuur vormt. Daarnaast zijn er nog een zestigtal gespecialiseerde staatsraden die op specifieke terreinen adviseren of vonnissen. Ze zijn allen benoemd door de regering en worden bijgestaan door ruim zeshonderd medewerkers, van wie ongeveer de helft jurist is.

Over de invloed van de Raad van State als adviseur van de regering lopen de meningen uiteen. Iedere nieuwe wet moet eerst beoordeeld worden door dit instituut, maar de adviezen kunnen genegeerd worden. Dat heeft soms wel een prijs; de oppositie krijgt extra munitie in handen. Dat bleek bijvoorbeeld bij het debat over de nieuwe inlichtingenwet. Het eindoordeel van de Raad van State – het zogenoemde dictum – was kritisch over het onafhankelijke toezicht op de veiligheidsdiensten. Tegenstanders van de wet grepen dat oordeel aan om extra waarborgen te eisen.

De Raad van State speelt sinds kort ook een rol bij het toezicht op de naleving van de Europese begrotingsregels. Zo oordeelde het instituut recentelijk nog kritisch over het ruimhartige begrotingsbeleid van het kabinet-Rutte III, al voldoet Nederland op dit moment aan alle Brusselse eisen. De kritiek lijkt vooralsnog weinig indruk te maken op het kabinet.

De tweede poot van de raad, de rechtspraak, heeft een directere invloed. De meeste conflicten tussen burgers en overheden (en overheden onderling) worden in laatste instantie hier beslecht. De Raad van State oordeelt over de meest uiteenlopen zaken, van bouwvergunningen en bestemmingsplannen tot milieu- en asielzaken.

In het verleden klonk weleens de kritiek dat de raad vaak partij kiest voor de staat. Het instituut zou te dicht tegen de macht aanschurken. ‘Iedereen die daar komt, wordt beneveld door het pluche’, zo citeerde NRC Handelsblad al eens een lagere rechter over zijn collega’s bij de Raad van State. Niettemin zijn er de afgelopen jaren vonnissen geweest die de politiek allerminst goed uitkwamen.

Drie spraakmakende vonnissen en adviezen

1. Gaswinning in Groningen

De Raad van State heeft tot twee keer toe, in 2015 en 2017, kabinetsbesluiten over de gaswinning in Groningen vernietigd. Het directe gevolg was dat de gaskraan verder dicht moest dan het kabinet op dat moment wilde. 

De zaken waren aangespannen door lagere overheden en milieuorganisaties en in de uitvoerige vonnissen oordeelde de Raad van State zeer kritisch over het ‘slecht onderbouwde’ kabinetsbeleid, dat te weinig rekening zou houden met de belangen van de plaatselijke bevolking. 

Het negatieve oordeel uit 2017 was uiteindelijk de opmaat voor het besluit van minister Eric Wiebes om de gaswinning in Groningen helemaal af te bouwen.

2. Referendum

Minister Kajsa Ollongren van Binnenlandse Zaken maakte in haar zogenoemde ‘intrekkingswet’ een referendum over het afschaffen van het raadgevend referendum onmogelijk. 

Nagenoeg de hele oppositie hoopte met smart op een negatief advies van de Raad van State, maar het liep uit op een deceptie. De constructie van Ollongren was ‘juridisch houdbaar’, luidde het dictum. Met dat oordeel was het verzet in de Tweede Kamer definitief gebroken.

 Bij de tegenstanders klonk daarna gemor over de rol van de raad, die weinig op zou hebben met referenda. Vicepresident Piet Hein Donner had zich in 2017 in zijn voorwoord bij het jaarverslag kritisch uitgelaten over ‘de toenemende populariteit van directe democratie’. Referenda wakkeren volgens hem de tegenstellingen in de samenleving verder aan.

3. Mussen

De Raad van State schuwt ook de kleine zaken niet. Zo verzetten een groep omwonenden zich dit jaar met succes tegen de bouw van een appartementencomplex op de plek van een oude school in Ermelo. 

Volgens de raad had de gemeente bij de bouwwerkzaamheden te weinig rekening gehouden met de aanwezigheid van de nesten van een familie huismussen in het schoolgebouw. 

Het vonnis kwam de Raad van State op kritiek te staan van de gemeente Ermelo. De mussen zouden volgens de lokale bestuurders allang weg zijn. Ze willen dan ook dat de raad de uitspraak rectificeert.

Lees hier wat de Volkskrant nog meer schreef over de Raad van State

Raad van State is verdeeld en naar binnen gekeerd, concludeert het adviesorgaan zelf

In de Raad van State bestaat ‘een onvoldoende gemeenschappelijk streefbeeld’. Ook is sprake van ‘grote verschillen in betrokkenheid en inzet bij staatsraden’. In een intern onderzoeksrapport van 75 pagina’s, opgesteld door een commissie van drie eigen leden van de Raad van State, worden snoeiharde oordelen geveld. Het stuk is in handen van de Volkskrant.

Wat is er nog over van het gezag van de Raad van State na zes jaar Donner? 

Een breed gedragen opvatting in Den Haag wil dat het aanzien van de Raad van State er niet beter op is geworden sinds het vertrek van Tjeenk Willink en de komst van Donner, in 2012.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.