ANALYSE

De natte vinger van de minister van Financiën

Van de begroting die minister Jeroen Dijsselbloem vanmiddag presenteert, berust één kant, die van de belastinginkomsten, al jaren op nattevingerwerk. Wat de fiscus binnenkrijgt, blijft steeds miljarden achter bij de begroting. Hoe komt dat?

Beeld anp

Miljarden belastinggeld gaan ze opbrengen, de bezuinigingsplannen van het kabinet. De versobering van het pensioensparen, het ontmoedigen van stamrecht-bv's, de verhoging van de assurantiebelasting, het beëindigen van de levensloopregeling - samen moeten ze de schatkist vullen tot die niet meer dicht kan. Minister van Financiën Jeroen Dijsselbloem voorspelt op de euro nauwkeurig hoeveel belastinggeld elk plannetje hem oplevert. Hij weet kennelijk precies wat hij doet?

Dat is niet waar. Wat een minister van Financiën uitgeeft en uit gaat geven, weet hij vrij exact: zelfs het ramen van uitkeringen en zorguitgaven - van oudsher te vinden onder de tegenvallers - lukt tegenwoordig vrij exact. Maar wat er binnenkomt is een kwestie van hopen en bidden, en van afwachten of er genoeg belastinginkomsten zijn om alle geplande uitgaven uit te betalen. Of er kortom iets van de begroting klopt - althans, aan de inkomstenkant.

Neem de pensioenen. Daar mag u vanaf 1 januari minder geld belastingvrij voor opzijleggen. Dus kunnen de pensioenpremies omlaag, zegt het kabinet, en dan kunnen de lonen omhoog. Mooi voor de schatkist, want aan loonbelasting komt daardoor meer binnen. En wel 1.452 miljoen euro, zo begroot Dijsselbloem.

Alleen: het kabinet gáát niet over de pensioenpremies. De pensioenfondsbesturen wel, en die zijn huiverig om de premies te verlagen, omdat er nieuwe spelregels komen die hen mogelijk weer verplichten de premies te verhogen. De fondsen voelen niets voor zulk jojobeleid - en maken zo de begroting van Dijsselbloem boterzacht.

Voor elke parlementsverkiezing produceert een club van knappe topambtenaren en specialisten een advies voor de aanstaande minister van Financiën, over hoe het best te begroten. Deze Studiegroep Begrotingsruimte ziet, terugkijkend, jaar-in-jaar-uit de inkomsten tegenvallen. Dat kan niet alléén komen door de crisis, zeggen ze. Door grofweg twee oorzaken is inkomsten begroten zo enorm moeilijk: het onvoorspelbare gedrag van de belastingbetaler en het feit dat de belastingopbrengsten op een grote hoop worden gegooid.

Zo moet het verdwijnen van de levensloopregeling (de facto afgeschaft in 2013) ertoe leiden dat er meer loonbelasting binnenkomt. Met die regeling immers konden deelnemers sparen voor tijd - fiscaal aantrekkelijk, dus negatief voor de schatkist. Het staken van de regeling zou 900 miljoen opleveren. Maar nimmer zal Dijsselbloem weten of dat ook is gelukt. Want hoeveel mensen stoppen, zou moeten blijken uit die extra belastingopbrengst, die echter 'verstopt' zit in de 45 miljard loonbelasting. Die stijgt of daalt door allerlei oorzaken: meer werkgelegenheid, meer werkloosheid, loonsverhogingen of nullijnen. En door de afschaffing van de levensloopregeling.

Na enig aandringen geeft het ministerie van Financiën een antwoord op de vraag hoeveel euro het stoppen met de levensloopregeling de schatkist vorig jaar heeft opgeleverd: 'Dat weten we niet, dat zullen we nooit weten en we wisten van tevoren dat we dat nooit zullen weten.'

Toch heeft Financiën zulke plannen met moeizaam geschatte opbrengsten aan Brussel weten te verkopen als harde maatregelen die het begrotingstekort terugdringen conform de Europese eisen. Daarvoor is het Centraal Planbureau cruciaal.

Het CPB berekent de opbrengst van alle kabinetsplannen. Wat kosten ze, hoeveel geld leveren ze op, wat zijn de gevolgen voor de werkgelegenheid. Daarbij spelen gedragseffecten een grote rol: hoe reageert de burger op deze maatregel? Als de accijns op benzine stijgt, laten burgers dan de auto staan? Stijgt de accijns op tabak, stoppen burgers dan met roken?

Slag in de lucht

Het gedrag van Nederlanders die een voordeeltje zien of een nadeel weten te omzeilen, is niet in een model te vangen. Denk aan de verruiming van schenkingen. Tot een ton hoeft de ontvanger er geen belasting over te betalen, mits hij dat aan zijn huis besteedt. Er wordt veel meer gebruik van gemaakt dan de bedoeling was, met als gevolg voor Dijsselbloem een tegenvaller van mogelijk honderden miljoenen.


Wanneer weten we precies hoe groot die tegenvaller is? Nooit. Want gissen naar hoe dat geld anders zou zijn uitgegeven, en welke belasting dan zou zijn ontweken of betaald, dat blijft een slag in de lucht.


Al een paar crisisjaren zitten de ministers van Financiën er finaal naast met hun verwachte belastinginkomsten, met 2009 als dieptepunt. Toen kwam er bij de fiscus 22 miljard euro minder binnen dan gepland. In 2010 was de begroting te pessimistisch en viel de werkelijke opbrengst 3 miljard mee. Ook in 2012 en vorig jaar was het mis: er kwam bijna 12- en ruim 10 miljard minder binnen dan begroot.


In de jaren voor de crisis kwamen ook wel miljardentegenvallers voor. Die kon de minister vaak wegstrepen tegen meevallers. Dat kan sinds de crisis vrijwel niet meer. Nu zorgen de onvoorspelbare inkomstentegenvallers voor een tekort op de begroting en vergroting van de staatschuld.


Alleen als Dijsselbloem geen enkele nieuwe maatregel toestaat die effect heeft op de belastinginkomsten, komt hij niet meer voor onaangename verrassingen te staan. Of hij haalt twee varianten van zijn begroting uit zijn derdedinsdagkoffertje: eentje voor als het vriest en eentje voor als het dooit.

Verschil tussen begrote en werkelijke belastinginkomsten in miljarden euro's.Beeld de Volkskrant

Begroting en realiteit: drie voorbeelden

STAMRECHT-BV'S
PvdA-Kamerlid Ed Groot bedacht dat in zogenoemde stamrecht-bv's 'beklemd vermogen' zit. Zeg maar dood geld waarvan het kabinet wil dat het gaat rollen. Vooral mensen die een gouden handdruk kregen, parkeerden die in de fiscaal vriendelijke stamrecht-bv.

Opheffing hiervan moet 1,25 miljard euro opleveren. De eigenaren van een stamrecht-bv worden uitgenodigd om in één keer hun tegoed op te nemen. Ze betalen dan niet belasting over het hele tegoed, maar over 80 procent ervan.

Hoeveel mensen hierdoor verleid worden, is een slag in de lucht. De opbrengst lost op in de inkomstenbelasting en ook, als het opgenomen tegoed wordt uitgegeven, in de omzetbelasting. Stijging of daling daarvan kan tientallen oorzaken hebben, waaronder de stamrecht-bv-maatregel. Nimmer zullen we weten of de 1,25 miljard echt is gehaald.

ASSURANTIEBELASTING
Het kabinet-Rutte II besloot nog voor het op het bordes stond de assurantiebelasting fors te verhogen - de verzekeringspremies schoten omhoog. Dat zou 1,3 miljard opleveren - 1.285 miljoen, om precies te zijn. In tegenstelling tot de stamrecht-bv-maatregel kan het kabinet van dit plan wel precies vaststellen of die beoogde opbrengst wordt gehaald. De assurantiebelasting is immers een op zich staande belasting.

Op 47 miljoen euro na werd de 1,3 miljard vorig jaar gehaald. Dat verschil is te verwaarlozen. Goed begroot dus? Niet echt.

Als van iets de prijs hoger wordt, neemt de vraag daarnaar meestal af. Als verzekeringen duurder worden, zeggen verzekerden er enkele op zodra ze kunnen. Dat gaat dit jaar gebeuren, maar het kabinet gaat ervan uit dat er 10 procent meer verzekeringen zullen worden afgesloten. Het gevolg: Dijsselbloem kan fluiten naar een deel van de 2.519 miljoen euro die hij dacht aan assurantiebelasting op te halen.

DE ZUINIGE AUTO
De belastingen, zo besloot premier Rutte in 2011, moeten vergroening stimuleren. En de inkomsten moeten op peil blijven: een belastingvoordeel voor 'groen' moest betaald worden uit een heffing voor de vervuiler. Dit pakte niet zo uit bij het stimuleren van de zuinige auto. Die stimulans kostte de staat per saldo 5 miljard euro, becijferde de Rekenkamer. Een pleister op de wonde zou het zijn geweeest als deze ongeplande 5 miljard dan wel milieuwinst had opgeleverd. Dat is niet het geval. Elke ton minder CO2 kostte de staat 1.000 euro, waar de prijs op de markt 10 euro is.

De oorzaak van de miljardentegenvaller: onvoorspelbaar gedrag van automobilisten. Die kochten veel meer kleine, zuinige autootjes dan gepland. Ook signaleert de Rekenkamer een bijna existentieel manco bij de schattingen waarmee elke begroting vol staat: 'Niet bekend is hoe hoog de belastinginkomsten zouden zijn geweest als de maatregelen er niet waren.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden