De Kamer bekijkt het maar, alles is geheim

In grotere beslotenheid dan ooit onderhandelen VVD en PvdA over een regeerakkoord. Slechts vier mensen beslissen wat Nederland de komende jaren te wachten staat. Goed voor de onderhandelingen, maar slecht voor de democratie. De controlerende Kamer is verdwenen.

Op 21 september trokken ze de deur achter zich dicht. De laatste mededeling kwam van informateur Wouter Bos: 'We gaan bouwen aan een inhoudelijk programma, en ik ben bang dat u niet veel meer van ons zult horen totdat we daarin geslaagd zijn.'

Waarvan akte: potdicht zit die deur, al een dikke maand lang. Binnen zitten naast Bos mede- informateur Henk Kamp (VVD), onderhandelaars Mark Rutte (VVD) en Diederik Samsom (PvdA) en secondanten Stef Blok (VVD) en Jeroen Dijsselbloem (PvdA). Kamp en Bos zijn er voor het proces, de laatste vier beslissen. Rutte en Samsom komen weliswaar dagelijks even naar buiten om de wachtende media te woord te staan, maar de enige mededeling die ze doen is dat ze geen mededelingen doen.

De afgelopen dagen ging de deur heel even op een kier om de 'partners uit de polder' binnen te laten. Maar de kaarten bleven strak tegen de borst van de onderhandelaars, getuige de zuinige gezichten van gesprekspartners als VNG-voorzitter Jorritsma. En de Kamerleden van beide coalitiepartijen wachten nog steeds op hun eerste bijpraatsessie.

Waarom toch die geheimzinnigheid? De radiostilte is niet zozeer ingegeven door angst voor pers of de publieke opinie, zegt parlementair historicus Joop van den Berg. 'Het gaat erom belangengroeperingen buiten de deur te houden.' Ook ambtenaren? Van den Berg: 'Met name ambtenaren.' Zelfs van het ministerie van Financiën? 'Juist die van het ministerie van Financiën!'

Men moet zich niet vergissen in de agenda van ambtenaren, doceert Van den Berg. 'Die hebben genoeg ideetjes op de plank liggen. Als je Financiën vraagt om input, kan dat departement die altijd wel leveren. En dan lossen ze en passant ook nog wat van hun eigen probleempjes op.'

Van den Berg spreekt uit ervaring. 'Toen ik nog bij de Vereniging Nederlandse Gemeenten zat, zeiden we: nu even deze informatie erin. Zo konden we ons onwelgevallige plannetjes van bijvoorbeeld het ministerie van Financiën onschadelijk maken. Ik begrijp dat dat tegenwoordig niet meer lukt.'

Niet alleen de media en belangengroepen, ook Kamerleden moeten maar gissen wat zich binnen afspeelt. Het beste bewijs daarvoor is dat er nauwelijks iets doorsijpelt naar de pers; als informatie in brede kring bekend is, duurt het nooit lang voordat ze op straat ligt. VVD-Kamerlid Ton Elias zei het onlangs in een Kameroverleg over de A27 bij Amelisweerd expliciet: 'Ik weet niets over de formatiebesprekingen.'

Nieuwe marsorders

Ook zijn tegenspeelster van de PvdA, Attje Kuiken, hield zich opvallend koest. Normaal is de PvdA fel tegenstander van de weg; nu moet Kuiken afwachten welke woordvoeringslijn van de formatietafel komt rollen. Voor ze het weet, zou ze iets zeggen dat ze over een paar weken weer moest inslikken.

Want die nieuwe marsorders kunnen van alles inhouden na deze formatie. Inzet van beide partijen is immers 'positief uitruilen van dossiers'; de PvdA mag dan bijvoorbeeld de woningmarkt hervormen terwijl de VVD de arbeidsmarkt op de schop neemt. Een liberaal kan het dus gebeuren dat hij een versobering van de hypotheekrenteaftrek moet verdedigen, terwijl hij zes jaar heeft lopen beweren dat er nooit en te nimmer ook maar iets aan veranderen zal.

'Sinds begonnen werd met regeerakkoorden zijn Kamerleden niet zo weinig betrokken geweest', zegt Alexander van Kessel van het Centrum voor Parlementaire Geschiedenis in Nijmegen. Door de extreme beslotenheid van de formatie is ruim de helft van de volksvertegenwoordiging, die de regering hoort te controleren, in feite uitgeschakeld. 'Zo is het nooit bedoeld.'

Bij het schrijven van de Grondwet in 1848 liet Johan Rudolf Thorbecke zich leiden door de Trias Politica van Montesquieu. 'Heel zuiver is die scheiding nooit doorgevoerd', zegt Van Kessel. 'Maar de intentie was de ministers verantwoordelijk te maken. Het parlement was dan controleur en medewetgever.'

Die rolverdeling bleef tot in de jaren vijftig van de vorige eeuw redelijk in stand. Het was de tijd dat tegen een bewindspersoon flink werd opgekeken. Tegelijk bleven de 'grote mannen' van de partijen, zoals Romme en Oud, veelal in de Kamer zitten. Tussen hen en de regering bestond dus wel een zeker evenwicht.

Minder ideaal was dat de rest van de volksvertegenwoordiging nogal eens als klapvee achter de voormannen aan liep. Ook toen al waren er twijfels of een volksvertegenwoordiger wel zo onafhankelijk opereerde. Dat kwam ook doordat het districtenstelsel in 1917 was afgeschaft: de invloed van de kiezer op de gekozene werd kleiner, de gekozene vertegenwoordigde minder en minder een eigen achterban. Tegelijkertijd groeide de invloed van de partijleiding; die stelde immers de kandidatenlijsten vast.

Niemand maakte zich er erg druk om, tot in de jaren zestig. Toen schikte de volksvertegenwoordiging zich niet langer in zijn bescheiden rol. Het kabinet-De Quay ('59-'63) werd nogal kritisch bejegend door de Kamer en had onderweg brokken gemaakt. Dat moest anders. Thuis bij Louis Beel, toen vicepresident van de Raad van State, werd in 1963 het eerste regeerakkoord gesmeed, waaraan ook de fracties van KVP, ARP, CHU en VVD zich committeerden.

'Vanaf dat moment kropen regering en fracties naar elkaar toe', zegt parlementair historica Carla van Baalen. 'Aanvankelijk was er nog wel gevoel voor de principes van dualisme. In het regeerakkoord werd nog een zin opgenomen met als strekking: we zijn ons bewust van de verschillende verantwoordelijkheden van regering en Tweede Kamer. Maar al snel was de nieuwe, feitelijk monistische benadering volkomen ingeburgerd.' Voor Tweede Kamerleden werd de formatie hét moment om invloed uit te oefenen.

Tegelijk zwol het geklaag over schimmige deals in achterkamertjes aan. Was dit nu die open democratie die Nederland beweerde te zijn? Vanaf het midden van de jaren zestig gingen politici op zoek. Opener, was het devies bij de ene formatie, want het volk heeft recht te weten wat er gebeurt. Deuren dicht, zei dan de volgende informateur: het volk wil vooral een regering en dat lukt niet als iedereen meepraat.

De beweging voor maximale openheid vond zijn hoogtepunt in de jaren zeventig, met de formatie van het tweede kabinet-Den Uyl in 1977. Het boek daarover van toenmalig PvdA-onderhandelaar Ed van Thijn ligt deze dagen als schrikbeeld op het nachtkastje van Mark Rutte: iedereen praatte mee, tot aan alle Kamerleden, het partijbestuur en de partijraad van de PvdA aan toe. De afloop is bekend; dat tweede kabinet-Den Uyl kwam er niet, CDA-leider Van Agt zette met VVD-leider Wiegel in een paar weken een kabinet in elkaar. Achter gesloten deuren.

In 1994 leerde toenmalig VVD-leider Bolkestein dat je geheimhouding ook kunt overdrijven. Zijn fractie schrok toen hij terugkwam met zijn onderhandelingsresultaat voor Paars I, waardoor de eerste poging om tot een PvdA-VVD-D66-kabinet te komen mislukte. 'Hij had zijn fractie onvoldoende meegenomen', zegt Van Kessel. 'Daaraan zie je dan weer dat fracties niet machteloos zijn. Vooraf kunnen ze wensen en informatie inbrengen, achteraf toetsen.'

De LPF liet de slinger in 2002 weer naar de andere kant uitslaan. Na elke onderhandelingsdag kwam Mat Herben doodleuk en uitgebreid melden wat er die dag nu weer was afgesproken. Zijn fractie aarzelde niet hem met nieuwe opdrachten en wensen terug te sturen naar de onderhandelingstafel.

Wouter Bos, in de slipstream van de Fortuynrevolte gekatapulteerd naar het leiderschap van de PvdA, was eveneens bevangen door de nieuwe openheid. Bij zijn onderhandelingen met het CDA in 2003 nam hij elke dag een andere secondant mee. 'Aan de ene kant van de tafel elke dag weer een nieuwe specialist die scoren wil; dat bevordert het geven en nemen niet', zegt Van Kessel. De hele partij en de media formeerden mee. Dat kabinet kwam er niet.

Drie jaar later was geheimzinnigheid weer het credo. Met ditmaal ieder een vaste secondant trokken Bos, Jan Peter Balkenende (CDA) en André Rouvoet (ChristenUnie) zich terug. Die onderhandelingen waren bepaald besloten, alleen al in de zin dat ze plaatsvonden op een aanvankelijk geheime, geïsoleerde plek: het Friese Beetsterzwaag. Die afzondering had een prijs: pas na ondertekening van het regeerakkoord bleek de begroting van het nieuwe ministerie van Wonen, Wijken en Integratie niet geregeld. De nieuwe minister Ella Vogelaar zag zich geconfronteerd met een gat van ruim 400 miljoen euro.

In 2010 ging het weer heel anders. Toenmalig CDA-leider Maxime Verhagen zag zich gedwongen een weigerachtige fractie stap voor stap mee te nemen richting samenwerking met de PVV. Het hele land smulde mee van de veldslagen in de boezem van 's lands voormalige geoliede machtsmachine.

In zekere zin plukken Rutte en Samsom nu weer de vruchten van die roerige periode. Er is behoefte aan rust op het politieke front en een stevige regering die doorpakt met maatregelen tegen de crisis. Zowel Rutte als Samsom is een onomstreden leider met een ruim kiezersmandaat. Als ze een langdurige stilte nodig hebben, dan mogen ze die nemen.

De fracties van VVD en PvdA worden ook nu pas op het allerlaatste moment ingelicht over het concept-regeerakkoord, zo valt in beide partijen te beluisteren. Ze mogen er heel even naar kijken en dan hun oordeel geven in een fractievergadering. Het is niet de bedoeling punten 'terug te onderhandelen'.

Lastige kwestie

Het heeft al met al het Kamerlidmaatschap flink uitgehold. 'De coalitiefracties kunnen zo hun controlerende taak niet naar behoren uitvoeren', zegt Van Baalen. 'De hele fractie bindt zich aan een akkoord dat is afgesproken door vier mensen.' Staatsrechtelijk is dat een lastige kwestie; de wet kent het verschijnsel 'fracties' niet. Een Kamerlid moet zijn werk kunnen doen zonder last, staat daarin: hij is vrij om tot zijn eigen afwegingen te komen.

'We kunnen vaststellen dat zo'n gesloten formatie niet in de geest van de Grondwet is, vat Van Kessel samen. En, voegt hij eraan toe, refererend aan de tijd van de 'grote mannen' als Romme en Oud: 'Zoals het nu gaat, lijkt het op het autocratisch leiderschap van weleer.'

'Met de huidige beslotenheid is de formatie terug in de jaren vijftig', zegt ook Van den Berg. 'Toen werd de beslotenheid ingegeven door een regenteske cultuur, nu gaat het er eerder om snel zaken te kunnen doen. De volksvertegenwoordiging bepaalt zelf hoe ze haar werk doet. Als zij het nodig vindt dat iedereen zijn klep houdt, dan moet dat maar. Maar als dat te lang duurt, kom je aan een fundament van de democratie: openheid.'

Met dualisme heeft het allemaal niet veel meer te maken, vult Van Baalen aan. 'De coalitiefracties in de Kamer zitten voornamelijk op te letten of het regeerakkoord wel wordt uitgevoerd.'

Vooral Diederik Samsom zal zich straks in een rare bocht moeten wringen. Rutte gaat in het kabinet zitten en uitvoeren wat hij deze dagen heeft bedacht en afgesproken. Maar Samsom heeft plechtig beloofd dat hij in de Kamer gaat zitten. Gaat hij daar werkelijk het kabinet, toch ook zijn kabinet, controleren? Of gaat Samsom vooral controleren of zijn kabinet wel zijn regeerakkoord gaat uitvoeren en snoert hij zijn fractieleden de mond als die kritiek durven leveren?

undefined

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden