De ict-vernieuwing bij het UWV blijkt hindernisparcours voor gevorderden

Hoe kan de uitkeringsinstantie UWV voorkomen dat de grootste ict-vernieuwing uit haar bestaan een chaotisch, miljoenen verslindend project wordt? De signalen zijn verontrustend.

Strip het Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen (UWV) tot de kern en er blijft een enorme berg data over: gegevens van 1,2 miljoen personen die een uitkering krijgen omdat ze werkloos of ziek zijn of (deels) niet kunnen werken. De computer weet wat deze mensen verdienen, waar zij recht op hebben tijdens hun werkloosheid, wanneer die rechten verlopen.

Voor het functioneren van het UWV is de computer dus cruciaal. Maar dan moet de software wel up-to-date zijn. Oude systemen kunnen vastlopen of, minstens zo problematisch, achterhaalde informatie produceren. Actualiteitenprogramma Nieuwsuur onthulde vorige week dat het UWV ten onrechte honderden gevangenen een uitkering betaalt. Verouderde ICT speelde een rol.

^{Wilt u dit verhaal liever beluisteren? Hieronder staat de door Blendle voorgelezen versie.}

Het UWV staat voor een van de grootste ict-vernieuwingen in zijn bijna 20-jarige bestaan. Vrijwel alle systemen zijn aan vervanging toe. In en buiten de organisatie houden critici hun hart vast, in het verleden mislukten meerdere softwareprojecten en gingen honderden miljoenen euro’s aan belastinggeld verloren.

Zoals in 2008 toen een software­vernieuwing waarin bijna 90 miljoen euro was geïnvesteerd ineens werd stopgezet. ‘Het UWV blijkt onvoldoende in staat te zijn geweest om een grootschalig ict-programma als dit te sturen en te beheersen’, oordeelde toenmalig minister van ­Sociale Zaken Piet Hein Donner. Voor de uitvoering van de nieuwe arbeidsongeschiktheidswet WIA was een nieuw ict-systeem nodig. Een Britse automatiseerder mocht tweeënhalf jaar tegen betaling bouwen aan een niet werkend systeem.

Nu opnieuw groot ict-onderhoud nodig is, zijn de risico’s onverminderd groot. De Algemene Reken­kamer nam in 2017 het UWV onder de loep en waarschuwde de politiek: ‘Beheer en vernieuwing van ict is in de nabije toekomst een grote opgave.’ De uitvoeringsdienst staat voor een dusdanige uitdaging dat ‘beleidsmatige ambities’ in het geding kunnen komen. Simpel gezegd: de politiek zal haar wensen moeten temperen zolang het UWV de software niet op orde heeft.

Verborgen kosten

Het vernieuwen van alle systemen is een enorme taak, de precieze omvang zit verstopt in taaie rapporten. In het ‘UWV-informatieplan 2018-2022’, het document dat politiek en samenleving moet informeren over de ict-vernieuwing, staan zinnen als: ‘De upgrade van het ERP-systeem Peoplesoft levert nieuwe functionaliteit voor business intelligence.’ Wat voor nieuwe functionaliteit? Het antwoord is niet te vinden in de 33 pagina’s.

Wat wel blijkt: de risico’s zijn groot en de kosten hoog. Neem Werk.nl: de site liep in 2013 anderhalve week vast en ook nu is ze nog altijd niet ­waterdicht. Begin deze maand meldde het UWV dat een werkgever ­117 duizend cv’s van werkzoekenden had kunnen downloaden. Onder de motorkap schort het nog aan het een en ander, blijkt uit UWV-documenten.

Na een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (WOB) door de Volkskrant worden meer details duidelijk. De website Werk.nl draait op verouderde Oracle-software. Die wordt vervangen door software van Microsoft. Doel: een ‘robuuste’ website. De sitebezoeker merkt er niets van, de belastingbetaler wel – kosten: 21 miljoen euro.

Het duurste project betreft het onderbrengen van alle software bij een nieuwe leverancier in een nieuw datacenter. Kosten: 68 miljoen euro. Ook op de balans voor de komende jaren: 15 miljoen voor nieuwe software ter ondersteuning van de ‘beoordelingssystematiek’, circa 50 miljoen voor nieuwe ‘betaalomgevingen’ voor het verstrekken van uitkeringen.

De informatie die het UWV verstrekt na het WOB-verzoek, is specifieker dan die in het UWV-informatieplan. Daarin staan de kosten per project niet uitgesplitst, maar is per jaar zo’n 90 miljoen uitgetrokken. Het zal moeten blijken of dat voldoende is. Het UWV schrijft: ‘Voor de jaren 2018 en 2019 is de inschatting uiteraard nauwkeuriger dan voor de jaren erna.’

De uitvoeringsdienst begeeft zich op een ICT-hindernissenparcours. Welke hordes moet het UWV over?

Hindernis 1: grote afhankelijkheid van softwareleveranciers

Tussen alle mooie voornemens over robuustere systemen en ‘stabiliteit, continuïteit en integriteit’ staat een zorgwekkende passage in het informatieplan: het UWV heeft weinig experts in huis. ‘Voor onze projecten zijn we afhankelijk van een relatief kleine groep medewerkers die veel kennis hebben van het bestaande ict-landschap, processen, systemen, wet- en regelgeving en de historie.’ Dit vergroot de macht van de softwareleveranciers. Zij leveren niet alleen systemen, maar verhuren hun deskundigen ook aan het UWV.

Ook in de Tweede Kamer zijn ict-experts amper te vinden. Het onderwerp wordt ervaren als ‘niet erg sexy’, geven Kamerleden toe. Het parlement heeft geen aparte commissie met ict-woordvoerders. Pas wanneer er iets misgaat, klinkt de verontwaardiging. Na het falen van meerdere miljoenenprojecten werd in 2012 de commissie-Elias opgericht, een tijdelijke Kamercommissie die twee jaar lang onderzoek deed.

In het stevige eindrapport uit 2014 kreeg ook de Kamer ervan langs. Politici waren te passief geweest, luidde de kritiek. Vijf jaar later is er weinig verbeterd, zegt Ton Elias, het voormalige VVD-­Kamerlid dat de commissie leidde. ‘Na het rapport is er een zekere vorm van bewustwording geweest. Maar je ziet dat het nu weer wegebt. Dat is een maatschappelijke schande en daar is de Tweede Kamer rechtstreeks voor verantwoordelijk.’

Hij noemt het Bureau ICT-toetsing (BIT) als lichtpunt. Die waakhond kwam er in 2015 op advies van zijn commissie. ‘Het BIT heeft voor honderden miljoenen aan foute projecten tegengehouden.’ Maar het is dweilen met de kraan open, stelt hij. ‘Er worden nog steeds miljarden euro’s over de balk gegooid.’

Dankzij het BIT is het UWV dit keer gewaarschuwd. De ICT-waakhond heeft inmiddels zes UWV-projecten beoordeeld en enkele voorzien van kanttekeningen. Zo heeft de vernieuwing van Werk.nl ‘een reële kans om uit te lopen’, stelt de toezichthouder. ‘De beoogde oplossing is op belangrijke onderdelen nog niet goed uitgedacht en beproefd.’ Het advies: ga er maar vast van uit dat het project vertraging oploopt en neem nu maatregelen.

Anonieme werknemers zeggen dat het project al is uitgelopen en de begroting vele miljoenen hoger uitvalt dan aanvankelijk gepland. Het UWV ontkent dit. De kosten zijn weliswaar opgelopen van 17 naar 21 miljoen, maar dat komt ‘onder andere doordat adviezen van het BIT zijn gevolgd’, laat een woordvoerder weten.

Ook over het verhuizen van de systemen naar een nieuw datacentrum is het BIT kritisch. Jarenlang zat het UWV vast aan IBM. Dit dreigt weer te gebeuren, maar dan bij een nieuwe partij. ‘We verwachten dat het UWV met de huidige aanpak krijgt wat het al had: een vendor lock-in (lees: in de houdgreep van het ict-bedrijf, red.) bij een leverancier voor de komende 8 tot 16 jaar.’

Hindernis 2: de wet schiet tekort, er is een angst voor claims

Ook wetgeving speelt een rol, zegt jurist en expert in ict-recht Ruud Leether. Hij werkte jarenlang als adviseur voor het ministerie van Justitie. ‘Het was in het vorige aanbestedingsrecht niet mogelijk om te kijken naar eerdere prestaties van bedrijven’, zegt hij. Oftewel: een miskleun van een groot ict-concern mocht geen rol spelen in de race om een volgend project.

Sinds 2014 is het mogelijk om mislukkingen uit het verleden mee te wegen in een aanbesteding, maar enkel wanneer een instantie er een rechtszaak van heeft gemaakt. Dit gebeurt zelden. Volgens Leether vrezen uitvoeringsdiensten voor claims van de tegenpartij. ‘Zelfs als hun kansen op winst ver boven de 50 procent liggen.’ De overheid betaalt liever de rekening dan dat het de juridische strijd aangaat met ict-reuzen als Capgemini en IBM.

Ook ICT-expert René Veldwijk, die in de beginjaren van het UWV met zijn softwarebedrijf Ockham Groep als kleine speler een opdracht wist te verwerven bij de dienst, herkent dat. ‘Toen in 2008 door een fout van IBM het netwerk verstoord raakte en UWV-systemen uitvielen, heerste de onbegrijpelijke vrees dat IBM het UWV aansprakelijk zou stellen voor schade aan andere IBM-klanten’, stelt hij.

De overheid wint wel degelijk aan zelfvertrouwen tegenover de grote ICT-bedrijven, meldt het UWV in reactie op bovenstaande uitspraken. De organisatie heeft het datacenter van IBM de rug toegekeerd en is in zee gegaan met een nieuwe partij genaamd DXC. IBM vocht de procedure aan bij de rechter, maar verloor de zaak. ‘De rechter heeft het UWV volledig in het gelijk gesteld.’

Hindernis 3: overheidsdiensten kennen geen afrekeningscultuur

Overheidsdiensten halen zelden de bezem door de eigen gelederen. Bij het UWV is nooit iemand ontslagen vanwege een mislukt ict-project. Bestuurders zitten hun termijn uit, ook als budgetten worden overschreden. Commerciële bedrijven kunnen zich zo’n houding niet permitteren, zegt deskundige in ict-recht Leether. ‘Geld is bij de overheid, ik formuleer het voorzichtig, nooit een probleem geweest. En die opdrachtnemer weet dat de overheid toch wel betaalt.’

Hindernis 4: het vertrouwen bij het personeel is weg

Nog voordat alle projecten goed en wel op gang zijn gekomen, is het UWV al tegen een eerste obstakel aangelopen. Want niet alleen de software moet worden vernieuwd, ook het personeel moet zich voegen naar het nieuwe ‘ict-landschap’, aldus de raad van bestuur. De ­huidige centraal-gestuurde ict-afdeling krijgt vertakkingen in elke divisie van het UWV: van uitkeren en handhaven tot arbeidsbemiddeling en sociaal-medische zaken (de keuringsartsen).

De plannen stuitten afgelopen jaar op grote bezwaren van de ondernemingsraad. De werkvloer vreesde meer bureaucratie door de komst van meer managers. Dit voorjaar stapte de ondernemingsraad naar de rechter, maar tot een rechtszaak kwam het uiteindelijk niet. Het bestuur haalde bakzeil en stemde in met een proefjaar.

De UWV-top zal hard moeten werken om het vertrouwen van de werkvloer terug te winnen. De ondernemingsraad klaagde al over onduidelijkheid. Zo leefden er vragen over wat de nieuwe managers gingen doen en hoeveel geld ze zouden opstrijken. ‘Niemand begreep iets van het besluit’, zegt een medewerker die niet met naam in de krant wil.

Hindernis 5: het systeem is te complex geworden

Het UWV zegt te hebben geleerd van voorgaande projecten. Om risico’s te spreiden heeft de dienst dit keer de softwarevernieuwingen opgeknipt in losse brokken, mede op aanraden van toezichthouder BIT. Minister Koolmees van Sociale Zaken toont zich tevreden. ‘Ik ben onder de indruk van hoe ze gestructureerd, per onderdeel, stap voor stap onderdelen weten te vervangen, zodat wordt voorkomen dat plotseling hele systemen uitvallen’, zei hij tijdens een Kamerdebat in maart.

De vraag is of hij tevreden blijft. Hij zal, samen met de Kamer, de komende jaren meer geduld moeten betrachten. Half april presenteerde bestuursvoorzitter Fred Paling het jaarverslag over 2018. Eén slide van de presentatie was gewijd aan de ict-vernieuwing. Links stond een rijtje prioriteiten, dan een pijl, dan rechts diezelfde prioriteiten in andere volgorde. ‘Stabiliteit en continuïteit’ stond tot 2016 op drie, en staat sindsdien op één. Het implementeren van wet- en regelgeving is opgeschoven naar plek twee. Dan pas volgen ‘nieuwe functionaliteiten’. Even geen risico’s nemen, is het devies.

Kiezen voor de ogenschijnlijk veilige route kent een keerzijde, zeggen UWV-medewerkers die anoniem willen blijven. ‘Ontwikkeling staat al anderhalf jaar stil’, aldus een UWV’er. ‘We zijn weet ik veel hoeveel miljoenen aan het verbranden om Werk.nl helemaal om te bouwen, maar daar merkt geen klant iets van.’

De werknemers verwachten weinig van de grote onderhoudsbeurt. Het apparaat is aan de achterkant te complex geworden, zeggen ze. ‘Applicaties zijn nooit verbeterd, alleen maar aangepast. Overal wordt bovenop gebouwd en worden dingetjes aan de zijkant geplakt. Alles is met elkaar gekoppeld. Als je één ding verandert, loop je risico dat een heleboel dingen omdonderen.’

Tegenover het pessimisme van medewerkers verkondigt de UWV-top optimisme. Het onderhoud moet juist een einde maken aan de ‘afhankelijkheid tussen applicaties’, stelt een woordvoerder. En Werk.nl wordt weliswaar ‘per deel tijdelijk bevroren’ maar andere delen zijn ‘volop’ in ontwikkeling. Nee, dat leidt niet meteen tot een geheel nieuwe site. De burger moet enig geduld betrachten terwijl aan de achterkant wordt gesleuteld, maar gaat ‘op termijn verbetering merken’.

Stapsgewijs wordt de kluwen ontward, stelt de dienst. Ingewijden vrezen een nog grotere kluwen.