De haarvaten van de stad

Geruisloos ging in Rotterdam een jubileum voorbij. Een kwart eeuw geleden ontstonden de eerste drie van uiteindelijk elf deelgemeenten. Maar in tegenstelling tot Amsterdam, met zijn stevige stadsdeelraden, is Rotterdam ambivalent gebleven....

AANGESPOORD door haar buurvrouw stommelt de jonge Marokkaanse naar de microfoon voor het vragen-halfuurtje, gewoontegetrouw de aanvang van de maandelijkse zitting van de deelraad in het Rotterdamse Delfshaven. Schuchter steekt de vrouw van wal.

'Ik ben een beetje verkouden. Kunnen jullie mij verstaan?' Achter de tafel knikt het vierkoppige dagelijks bestuur van de deelgemeente zwijgend. Allengs krijgt het betoog van de migrante het karakter van een hartenkreet. Ze woont met haar zoontje van 8 in een etagewoning aan de Mathenesserdijk, een beruchte straat in Rotterdam-West waar de drugshandel de dienst uitmaakt.

'Ik durf de deur nog niet open te doen. Tegenover mijn huis liggen de gebruikte spuiten gewoon op straat. Moet ik daar soms mijn kind laten spelen?' Voorzitter T. Harreman van de deelraad Delfshaven onderbreekt haar voor een bemoedigend woord. Hij verzekert 'dat wij driftig over een oplossing nadenken.'

Dan mengt ook de buurvrouw in de zaal zich in het debat. 'Wij hebben nu een junkie die elke avond bij ons in de portiek komt slapen. Die pist en poept alles vol.' Harreman reageert verschrikt. 'Zoiets kunnen we niet hebben. We gaan maatwerk bieden'.

'Burgernabij Besturen', heet dit in Rotterdams ambtenarenjargon. In een huiselijke ambiance worden klagende burgers door aanspreekbare bestuurders op hun wenken bediend. Dat is efficiënt, klantvriendelijk en goed voor het tanende geloof in de democratie. Het is handig bovendien, net als de ruime mogelijkheden op loopafstand een vergunning aan te vragen of je paspoort te verlengen. Om al deze redenen waarderen de Rotterdammers hun elf deelgemeenten, die ze overigens, zo blijkt uit een recent onderzoek van Intomart, aanzienlijk minder invloed toekennen dan de gemeenteraad en B. en W.

Geruisloos hebben de Rotterdammers de afgelopen maanden een jubileum aan zich voorbij laten gaan. Precies een kwart eeuw geleden werden de eerste drie deelgemeenten geïnstalleerd. Hoogvliet, Hoek van Holland en Charlois. Het was geen aanzet tot een snelle bestuurlijke decentralisatie: de laatste twee, Delfshaven en Feijenoord, kregen pas in 1994 deze status.

Twee decennia na het ontstaan van de eerste deelgemeenten ging daar nog een stevige politieke discussie aan vooraf. Delfshaven en Feijenoord gaan gebukt onder sociale en economische problemen als massale werkloosheid en segregatie. Moeten we zulke brekebenen wel hun eigen boontjes laten doppen, vroeg het centrale bestuur zich af.

Harreman: 'Wat je hier in Delfshaven aantreft, is nu juist de erfenis van besturen op afstand. De politiek was in deze deelgemeente niet aanwezig. Nu staan we wel op de agenda. Het afgelopen jaar hebben wij 120 miljoen gulden in allerlei projecten kunnen steken. Wij krijgen rechtstreeks geld uit de Europese fondsen en de pot voor het grotestedenbeleid. Tel uit je winst.'

Het tekent de Rotterdamse ambivalentie. De tijdgeest was in 1973 rijp voor experimenten om de afstand tussen kiezer en gekozene tot handzame proporties terug te brengen. Bovendien wierp toen de Stadsprovincie zijn schaduw al vooruit. De metropool Rotterdam kampte met ruimtelijke en sociale problemen die alleen in regionaal verband op te lossen waren. Dat kon slechts door het gezag van de centrale stad te breken. Die deelgemeenten pasten op het eerste gezicht prima bij het karakter van Rotterdam, dat, anders dan Amsterdam, altijd sterk door annexatie gegroeid is.

Maar er waren ook sterke tegenkrachten. Rotterdam kent van oudsher grote en krachtige ambtelijke diensten die vanuit weidse visies opereren. Die voelden er weinig voor om af te dalen naar de haarvaten van de samenleving. Ook de bewoners van de oude wijken zagen weinig in het nieuwe bestuursmodel. Die hadden in de Projectgroepen Stadsvernieuwing nu juist de basisdemocratie ontdekt, die meer mogelijkheden bood voor bemoeienis.

Het gevolg was dat de Rotterdamse deelgemeenten mondjesmaat met macht werden uitgerust. Waar in 1981 Amsterdam zijn stadsdeelraden tegemoetkwam door de ambtelijke diensten royaal op te knippen, kregen Hoogvliet, Hoek van Holland en Charlois een nagenoeg lege envelop. Een beetje welzijn, een beetje onderhoud van de buitenruimte, daar hield het in aanvang wel mee op. Er was constant wrijving met de ambtenaren. Het kostte bloed, zweet en tranen om bevoegdheden overgedragen te krijgen, aldus W. van der Have, in 1974 PvdA-wethouder en daarna voorzitter van de deelgemeente Charlois.

De halsstarrige opstelling van de stedelijke diensten was er de oorzaak van dat de deelgemeenten lang een bleek bestaan leidden. Hun raden hadden veel te bespreken, maar weinig te vertellen. Ze mochten adviseren over de besteding van grote sommen geld, maar konden nauwelijks beschikken over een eigen budget. Het gevolg was dat politieke hobbyisten er in het begin de dienst uitmaakten. Van der Have: 'De deelgemeenten kregen er een slecht imago bij het publiek door. Dat heeft ze erg lang parten gespeeld.'

Dat de stadsdeelraden in Amsterdam vanaf het begin aanzienlijk meer gewicht kregen, was niet alleen altruïsme van de hoofdstedelijke gemeenteraad. 'Amsterdam was niet tevreden over een aantal ambtelijke organisaties. Door ze te decentraliseren, kon de gemeente daar een voet tussen de deur krijgen', zegt Van der Have. Er speelde nog iets mee. 'Amsterdam stond in die tijd voor ingrijpende bezuinigingen. Herindeling van het ambtenarenapparaat is dan een geëigend middel.'

Amsterdam heeft met zijn stadsdeelraden inderdaad financieel in de roos geschoten. Recente berekeningen leren dat de verbeterde efficiency van het openbaar bestuur honderd miljoen gulden per jaar beloopt. Nadelen kent het model ook, vindt Van der Have. 'Meer competentie is meer ideologische discussie is meer ruzie met de centrale stad', vat hij ze bondig samen.

De feiten geven de oud-wethouder gelijk. Er sneuvelt in de Amsterdamse deelraden nogal eens een bestuurder en het komt ook regelmatig voor dat de stedelijke overheid een deelraad corrigeert na een beslissing. In vergelijking daarmee is er in Rotterdam sprake van een kalme bestuurlijke zee waarop aanvaringen tussen deelgemeenten en stad zeldzaam zijn. Het duidelijkste conflict deed zich onlangs voor toen de gemeente Rotterdam in Hoogvliet een gevangenis wilde situeren en de beoogde deelgemeente hardnekkig weigerde mee te werken.

De identificatie van de Rotterdammer met zijn deelgemeenten verschilt enorm. Vraag een ingezetene van IJsselmonde of Hillegersberg-Schiebroek waar hij woont, en tien tegen een dat hij antwoordt: 'In Rotterdam.' Wie een inwoner van Hoogvliet dezelfde vraag voorlegt, krijgt ongetwijfeld de reactie: 'In Hoogvliet'.

Deze deelgemeente, ingeklemd tussen de petrochemie van de haven, Spijkenisse en Albrandswaard, is in veel opzichten een buitenbeentje in het Rotterdamse bestel. Van oorsprong een dorp werd het in de jaren zestig met monotone hoogbouw volgegooid. Door deze opgedrongen verstedelijking leeft het verlangen naar zelfstandigheid nergens sterker dan in het bijna 40 duizend inwoners tellende Hoogvliet. Nergens ook is daardoor de tegenstelling tussen het centrale gezag en de gedelegeerde bestuurlijke bevoegdheid scherper dan daar.

Dit plaatselijke zelfbewustzijn weerspiegelt zich in de bestuursstijl van de leider. Acht jaar is het credo van voorzitter J. Elemans van de deelraad hetzelfde: geef ons een zak geld en een blik ambtenaren, en Hoogvliet regelt zijn zaakjes zelf.

'Besturen dicht bij je bevolking kan alleen als je echt wat te zeggen hebt. Nu blijf je aan het handje van een moloch lopen. Als ik in Hoogvliet integraal jeugdbeleid wil voeren, moet ik met dertig ambtelijke organisaties in de slag. Dat kan niet. Het democratisch toezicht op de ambtelijke diensten schiet tekort. Er zijn in Rotterdam 18 duizend ambtenaren,die door 45 raadsleden worden gecontroleerd. Dat is een wanverhouding.'

Elemans heeft inmiddels school gemaakt met zijn missiewerk voor een sterke deelgemeente. Bij de laatste verkiezingen kwam zijn lijst IBR in alle kiesdistricten in Hoogvliet op afstand als de grootste partij uit de bus. Een unicum. In februari 1998 werd hij door het Instituut voor Publiek en Politiek tot beste volksvertegenwoordiger van Nederland uitgeroepen.

Elemans zou soms wel willen dat Hoogvliet in Amsterdam ligt. 'Daar is het veel beter geregeld.' Hij pikt er een steen des aanstoots uit. 'Oók het grondbeleid is er verspreid over de stad. Hier houdt het OBR, Ontwikkelingsbedrijf Rotterdam, dat grondbeleid nog stevig in de hand voor de hele gemeente. We mogen zeggen wat we mooi of lelijk vinden, en daar houdt het mee op. Ik wil een eigen grondpolitiek voeren. Dan kan ik het ook gewoon allemaal zelf betalen en het aan mijn kiezers uitleggen.'

Hoezeer deze bestuurlijke onmacht Hoogvliet kwelt, blijkt uit een recent praktijkvoorbeeld. 'Laatst waren hier problemen rond een coffeeshop. Een oplossing was die zaak zelf aan te kopen en een andere bestemming te geven. Maar dat kon niet, want deelgemeenten mogen geen onroerend goed kopen. Dat moet weer via het OBR lopen. Daar kan ik wel mijn argumenten neerleggen, maar iets afdwingen, ho maar.'

Aan het andere uiteinde van het spectrum staat iemand als Harreman, de voorzitter van de deelgemeente Delfshaven. Hij zit niet op een welgevulde portefeuille met bevoegdheden en taken te wachten en ziet voor het instituut vooral een rol als ambassadeur weggelegd. 'De gemeente heeft deelgemeenten nodig als intermediair. Zij brengen geld en deskundigheid in, wij brengen het maatschappelijk middenveld en de burger aan tafel.' In het Amsterdamse model ziet hij al helemaal niets voor Delfshaven. 'Wij krijgen nu langs de politieke lijn veel zaken in de gemeenteraad voor elkaar. Het is de vraag of we met meer verantwoordelijkheden hetzelfde effect bereiken.'

Na een moeizame aanloopperiode hebben de deelgemeenten in Rotterdam met name de laatste tien jaar een steeds sterkere positie gekregen. In 1987 zat er in het deelgemeentefonds nog honderd miljoen gulden; in 1997 was dat al opgelopen tot 334 miljoen gulden. Eigen financiële reserves kweken mag ook voortaan.

Ook het bestuurlijke mandaat is steeds ruimer geworden. Het voeren van eigen arbeidsmarktbeleid is inmiddels mogelijk en ook over de inzet van politie hebben de deelgemeenten nu een stevige stem in het kapittel. Op papier gaat de burgemeester over de openbare orde, maar de onlangs tot minister benoemde Bram Peper heeft de deelraadsvoorzitters op dit punt het volle pond gegeven.

Deze stapsgewijze overdracht van zeggenschap zou de opmaat vormen tot de 'gemeente nieuwe stijl'. Met het sneuvelen van de Stadsprovincie Rotterdam (en de daaraan gekoppelde opdeling van de stad) in 1995 is dit perspectief uit beeld geraakt. Nu gaat de discussie over een nog verdere opwaardering van de deelgemeente.

In Hoogvliet steken ze de vlag uit als het zover is. 'Dan kan ik nóg krachtiger besturen met democratische legitimatie als plus. Dáár krijg je de burgers mee naar het stemhokje', zegt Elemans.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden