De EU en het buitenland: een onvervulde belofte

Europakenner Christoph Bertram wordt niet optimistisch van de Europese Unie. Doordat Solana zo goed heeft gewerkt, hebben de Europese regeringen een alibi om niet helder na te denken over het buitenlandbeleid van de Unie....

TERWIJL de wereld in brand staat, bestudeert Europa zijn navel. De regeringsleiders, gisteren en vandaag in Barcelona bijeen, houden zich niet bezig met de dreigende crisis in de relatie met de Verenigde Staten of de risico's van terroristische aanvallen; zij kapittelen vooral de Franse delegatie, omdat Frankrijk weigert zijn energiemarkt open te gooien. En in Brussel vergadert een club politieke partijtijgers over zaken als de instelling van een Europese Senaat en de rechtstreekse verkiezing van de voorzitter van de Europese Commissie.

Intussen spaart Javier Solana, de Hoge Vertegenwoordiger voor het Buitenlands Beleid van de Unie, een recordaantal airmiles bij elkaar. Zijn invloed is onmiskenbaar positief: in de Balkan slaagt hij erin strijdende partijen nader tot elkaar te brengen, de burgeroorlog in Macedonië is binnen de perken gebleven. In het Midden-Oosten zet hij voor het eerst Europa op de kaart.

Toch wordt Europakenner en strateeg Christoph Bertram niet optimistisch van de Europese Unie. De Duitser, in een vroeger leven onder meer directeur van het Londense International Institute for Strategic Studies, vervult inmiddels dezelfde functie bij het Berlijnse Institut für Wissenschaft und Politik. In het selecte groepje vertrouwelingen van Solana geldt Bertram als een van de meest invloedrijke denkers over het Europese buitenlands beleid.

'Ik zie Solana vooral als een zeer goede belofte voor de toekomst. Maar hij wordt ernstig belemmerd doordat hij te veel meesters dient: vijftien om precies te zijn, de lidstaten van de EU. Met die karakterisering teken je tegelijk het buitenlands beleid van de Unie: een onvervulde belofte. Wat betreft het visioen dat de EU een eigen legermacht van 60 duizend man opricht, geldt dat in nog sterkere mate. De doelstelling om dat in 2003 klaar te hebben, zal niet worden gehaald. Het einde van het decennium is vermoedelijk realistischer.'

- Dat lijkt een oude traditie van de Unie: veel beloven en het vervolgens niet waarmaken.

'Het is inderdaad een oude gewoonte te verkondigen dat het visioen onder handbereik ligt, en je er millimeter voor millimeter naartoe te bewegen. Zo ging dat met de vorming van de interne markt, met de euro, en zo zal dat gaan op het vlak van defensie en buitenlandse politiek. Maar we nemen daar te veel tijd voor. Daarmee riskeren we de Europese geloofwaardigheid in de internationale arena op het spel te zetten, niet het minst bij onze Amerikaanse bondgenoten.

'Aan de andere kant moet je ook toegeven dat de grote beloften die Europa heeft gedaan meestal ook werden gerealiseerd. Heel langzaam sijpelde de verwezenlijking ervan door het systeem heen. Dat mag echter geen excuus zijn, want er zijn genoeg zaken die veel sneller kunnen.'

- Ligt het aan Solana, dat het zo traag gaat? Of heeft het andere oorzaken?

'Ik heb een enorme bewondering voor Solana. Niemand heeft kunnen dromen dat hij het zo goed zou doen. Laatst zag ik hem in een panel bij het World Economic Forum in New York, waar ook de Franse minister Védrine, secretaris-generaal Robertson van de NAVO en de Amerikaanse minister Powell bij aanwezig waren. Het was heel duidelijk dat in Powells ogen Solana de Europese vertegenwoordiger was. Dat is direct te danken aan de intense contacten die Solana heeft opgebouwd met de Amerikanen.

'Maar juist omdat hij zo intensief en zo goed heeft gewerkt, heeft hij de Europese regeringen een alibi verschaft om niet helderder na te denken over de invloed van de Unie in de rest van de wereld. Er is bijvoorbeeld helemaal niets in de structuur van de Unie die het onmogelijk zou maken bijvoorbeeld een coherent en serieus Midden-Oostenbeleid te ontwikkelen, dat nog even niet publiek te maken met grote statements, en daarover met de Amerikanen in conclaaf te gaan. En er is helemaal niets in de Unie dat belemmert zo'n beleid te ontwikkelen voor Rusland of andere crisisgebieden.

'Toch geven de regeringen van de Unie er de voorkeur aan te doen alsof ze zelfstandig zijn, hun eigen gang te gaan. Dat maakt dat Solana een eenzame man op het slappe koord is.

'Het probleem ligt niet in Brussel, maar in de hoofdsteden, en dan vooral in de grote landen. Die zouden initiatieven moeten nemen, dingen moeten uitwerken, contacten opbouwen, en het gewicht van de Europese Unie gebruiken. Maar de grote landen, Frankrijk, Duitsland en Groot-Brittannië, doen dat niet. En dan wordt het voor de anderen ook heel erg moeilijk.

'De Unie is een belangrijke actor op het gebied van handel en commercieel beleid, maar het politieke gewicht kan alleen maar toenemen als de zwaargewichten meer Europees gaan denken.'

- Is het bijvoorbeeld niet een anachronisme dat Frankrijk en Groot-Brittannië nog elk hun eigen zetel in de Veiligheidsraad aanhouden? Zou dat niet een Europese stoel moeten zijn?

'Misschien in de verre toekomst. Maar voorlopig vind ik het veel moeilijker te aanvaarden dat Frankrijk en Engeland aan de ene kant verkondigen waarde te hechten aan een Europees buitenlands beleid, en anderzijds zeggen dat de zaken die in de Veiligheidsraad worden besproken helemaal niets met Europa te maken hebben. Ik zou het niet meer dan logisch vinden als deze twee landen hun posities in de Veiligheidsraad van tevoren zouden coördineren in de Europese Unie. Maar dat doen ze niet. Ze zeggen dat het twee gescheiden zaken zijn. Dat is niet logisch, belachelijk en onaanvaardbaar.

'Ik vind het merkwaardig dat de andere EU-landen zo gemakkelijk genoegen nemen met deze gang van zaken. Frankrijk en Groot-Brittannië komen er gemakkelijk mee weg, mede omdat ze door de andere landen niet worden uitgedaagd op hun positie. Dat is wel nodig.'

- Wat betekent dit gekissebis dan voor de geopolitieke positie van Europa?

'Vergist u niet, Europa staat internationaal in enorm aanzien. Het heeft het gewicht van een grote bevolking, een hoge levensstandaard, het vormt een grote groep van exporterende landen, en het bezet zetels in vrijwel elke belangrijke internationale instelling. Het probleem is dat we er niet in slagen dit gewicht, dat bijna van nature aanwezig is, om te zetten in daadwerkelijke invloed op het beleid.

'Het is niet voor niets dat Rusland toenadering zoekt, dat de Unie nog steeds zo aantrekkelijk is dat veel landen graag lid willen worden. Dat zou nog sterker het geval zijn als Europa eens wat vaker zijn achterste uit de luie stoel zou willen halen.

'Europa is erg afhankelijk van de stabiliteit van de internationale rechtsorde, niet alleen aan haar grenzen, maar ook ver daarbuiten. Het risico van de passiviteit is daarom dat Europa de mogelijkheid kwijtraakt de internationale omgeving mee vorm te geven.

'Uit opiniepeilingen in bijna alle landen van de Unie blijkt telkens weer dat de burgers van Europa vragen om een actievere buitenlandse bemoeienis. Dat is een vrij consistent gegeven, maar de regeringen halen er hun schouders over op en stellen actie uit tot na de volgende verkiezingen. Dat komt doordat het risico niet erg urgent is. Maar dat betekent niet dat het niet aanwezig is.'

- Dat risico wordt misschien nog groter als Europa in 2004 wordt uitgebreid.

'De grenzen van de Unie schuiven op naar potentieel zeer instabiele regio's in de wereld. Met Finland hebben we al een heel lange grens met Rusland. Als Cyprus erbij komt, liggen we dicht bij het Midden-Oosten. En, op wat langere termijn, als Turkije ooit lid wordt, grenzen we aan Syrië, Irak en Iran. Dat zijn dan ook de grenzen van Nederland en Duitsland.

'Het is lang geleden dat de Unie een beschermde en veilige uithoek van de wereld was. Door de uitbreiding komen we gemakkelijker in aanraking met de ruwere delen. Dat zal erkend moeten worden, en daarop moeten we een antwoord vinden.

'De uitbreiding vraagt om een veel actievere betrokkenheid, mogelijk zelfs interventie, van de Unie om haar eigen grenzen te beveiligen. Dat hoeft niet altijd met krachtdadige middelen te gebeuren. De tijd is voorbij dat de politieke macht van een land werd afgemeten aan zijn militaire capaciteit. Voor Europa is het middel van de verleiding veel belangrijker.'

- Waar houdt de uitbreiding opt Komt straks ook Rusland erbij, en Oekraïne, of Marokko?

'We kunnen niet blijven uitbreiden. We moeten nu stoppen. Eigenlijk zijn we al te laat: Turkije is kandidaatlid en die kandidatuur hadden we niet mogen aanbieden, want met die uitnodiging bevinden we ons geografisch nog slechts marginaal in Europa. Eigenlijk hebben we gezegd dat geografie er niet meer toe doet in het lidmaatschap van de Europese Unie.

'Dat was een belangrijke stap, waardoor de begrenzing in de toekomst veel moeilijker wordt. Maar we moeten ooit een keer zeggen dat het genoeg is. Binnen Europa zijn enkele natuurlijke leden die geen lid zijn: Noorwegen, Zwitserland, de Balkan.

'Maar Oekraïne, Moldavië, Rusland erbij? We moeten nuchter blijven en ons realiseren dat het beter kan ophouden. Maar dan moeten we ook een verstandig alternatief bieden, een vorm van betrokkenheid die veel voordelen biedt, maar geen perspectief op het lidmaatschap, want dat zou te ver gaan.'

- Wat is de rol van de NAVO in het Europa van na de uitbreiding? Kan de alliantie nog behulpzaam zijn in de beveiliging van de Europese omgeving?

'Ik ben het niet eens met alle critici dat de NAVO buitenspel is gezet tijdens de oorlog in Afghanistan. Het punt is dat een rol voor de NAVO helemaal niet voor de hand lag. Vooral de Europeanen hebben altijd erg veel moeite gehad om de NAVO buiten het eigen territorium een functie te geven. Als de NAVO op 12 september Artikel 5 niet had ingeroepen, waarmee ze zei dat de aanval op het Amerikaanse grondgebied een aanval was op het hele bondgenootschap, was de hele NAVO niet in deze discussie betrokken.

'Het maakt verder niet uit wat de relatie is tussen de EU en de NAVO. Het zijn voor een deel dezelfde landen. In de praktijk heeft de Unie al haar eigen leger. De politieke discussie is nu of de EU gebruik mag maken van NAVO-middelen om de Europese defensiemacht op te bouwen. Feitelijk gebruikt de NAVO nu al EU-middelen, want het zijn grotendeels Europese legers die de vrede op de Balkan handhaven.

'Of de EU nu met NAVO-middelen werkt, of de NAVO gebruikt de EU-middelen: het is een rituele dans van de instituties, het is naamgeving, die weinig praktisch belang heeft.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden