De eerste klap is een daalder waard

Terroristen kondigen een aanval zelden aan. Dat kan ertoe dwingen hen voor te zijn door zelf als eerste toe te slaan....

DE aanstaande oorlog tegen Irak heeft al miljoenen demonstranten in de hele wereld de straat opgedreven. Wat veel critici van de Amerikaanse president George W. Bush vooral zorgen baart, is de gedachte dat 'Irak' nog maar het begin is van diens ambitieuze internationale agenda. Centraal daarin staat de strategie van preëmptief optreden tegen schurkenstaten of terroristen die massavernietigingswapens hebben. Experts achten de kans zeer klein dat het er in de praktijk vaak van zal komen. Maar de plannen zijn vergaand.

Zo staat in de vorig jaar door Bush gepubliceerde Nationale Veiligheidsstrategie: 'Hoe groter de dreiging hoe groter de risico's van inactie, en hoe overtuigender de noodzaak van anticiperende actie om ons te verdedigen - zelfs als het onzeker blijft waar en wanneer de vijand zal aanvallen. Om zulke vijandige daden van onze tegenstanders te voorkomen, zullen de Verenigde Staten, zonodig, preëmptief optreden.'

Al heel snel na de terroristische aanvallen van 11 september 2001 liet de president weten dat hij zich niet alleen zou richten op het terreurnetwerk van Al Qa'ida, maar ook op de landen die terrorisme steunen of toelaten. Niet lang daarna werden ook de landen die massavernietigingswapens maken of proberen te bemachtigen tot vijand bestempeld in de War on Terror.

In januari 2002 maakte Bush voor het eerst (en meteen ook voor het laatst) melding van een 'As van het Kwaad die zich bewapent om de wereldvrede te bedreigen'. De as bestaat uit landen als Noord-Korea, Irak en Iran 'en hun terroristische bondgenoten'. De kern van de dreiging? Hun zoektocht naar massavernietigingswapens en het gevaar dat ze deze doorgeven aan terreurgroepen 'opdat deze de middelen bemachtigen die in verhouding staan tot hun haat'.

In december berichtten Amerikaanse media over de uitwerking van de nieuwe doctrine in National Security Presidential Directive 17. In de geheime versie van dat document wordt de agressieve aanpak toegelicht van de verspreiding van massavernietigingswapens. Preëmptieve aanvallen zijn gewettigd tegen staten die deze wapens of lange-afstandsraketten dreigen te bemachtigen. Een top-geheime bijlage noemt Iran, Syrië, Noord-Korea en Libië als speerpunten van het nieuwe beleid.

Stafleden uit de regering-Bush wijzen er op dat dit niet impliceert dat wordt nagedacht over het gebruik van geweld tegen deze landen. Wel dat de VS niet langer zullen toestaan dat dergelijke landen componenten van deze wapens in- of uitvoeren. Aangezien zulke landen zich niet laten afschrikken en zich ook niet aan verdragen houden, dwingt de ernst van de bedreiging tot 'active interdiction'. Dat wil zeggen, de VS zullen waar mogelijk de verspreiding van deze wapens (of onderdelen ervan) actief voorkomen.

DE STRATEGIE van preëmptieve aanvallen is zowel in als buiten de Verenigde Staten op felle kritiek gestuit. In oktober vorig jaar sprak de Amerikaanse senator Edward Kennedy in een vurig pleidooi van een 'extreme doctrine' en een 'oproep tot 21ste eeuws Amerikaans imperialisme'. Een beleid dat zich keert tegen 'internationale regels over acceptabel gedrag' en de antithese is 'van alles waarvoor de VS zich sinds 1945 hebben ingespannen'.

Kennedy's betoog begint met het cruciale onderscheid tussen preëmptief en preventief geweld (zie kader). De eerste is een antwoord op een op handen zijnde aanval en kan een gerechtvaardigde vorm van zelfverdediging zijn. Een preventieve oorlog daarentegen is gericht tegen een dreiging die zich in de toekomst (verder) kan ontwikkelen en is dus veel controversiëler.

Volgens Kennedy beroept de regering-Bush zich weliswaar op eerdere voorbeelden van preëmptief optreden, maar gaat ze zelf veel meer in de richting van preventieve oorlogvoering. En dat is iets wat Amerikaanse presidenten, zelfs tijdens het hoogtepunt van de Koude Oorlog, hebben afgewezen. Robert Kennedy noemde een preventieve aanval op Cuba tijdens de rakettencrisis in 1961 een omgekeerd Pearl Harbour. 'Zo'n land zijn we 175 jaar lang niet geweest', meende Kennedy.

Maar behalve on-Amerikaans noemen critici preventieve aanvallen ook illegaal. Zij schenden immers het in het VN-Handvest neergelegde verbod op agressie. Op dat verbod bestaan maar twee uitzonderingen: zelfverdediging of door de VN gesanctioneerd geweld. Maar zelfs als een bepaalde vorm van ingrijpen - bijvoorbeeld tegen Irak - gesanctioneerd zou worden, heeft de regering-Bush volgens critici de schijn tegen.

Want is dit niet de regering die altijd schermt met de bereidheid unilateraal op te treden en internationale verdragen te verwerpen? Het geheim van Amerika's succesvolle leiderschap, schreef John Ikenberry in Foreign Affairs, lag altijd in 'de bereidheid macht uit te oefenen in allianties en een multinationale context, wat de acceptatie van Amerika's macht door bondgenoten en andere belangrijke staten bevorderde'. Daarvan is, meent Ikenberry, niet langer sprake.

MAAR WELK effect heeft de nieuwe doctrine op de schurkenstaten zelf? De optie van preëmptief aanvallen is volgens de regering-Bush noodzakelijk geworden omdat de oude instrumenten als afschrikking van de vijand - of de indamming ervan - niet meer werken. Dat verleidde Harvard-hoogleraar Joseph Nye jr. tot de schampere opmerking: 'Noord-Korea laat zien dat afschrikking nog steeds werkt. Het enige probleem is dat wij degenen zijn die worden afgeschrikt.'

Zeker is dat de regering-Bush in het defensief is gedrongen sinds het communistische bewind in Pyongyang de nucleaire crisis met Washington moedwillig op de spits heeft gedreven. Hoewel de Noord-Koreanen de nucleaire afspraken uit 1994 al onder Bush' voorganger Bill Clinton in het geheim ontdoken, doet Pyongyang er alles aan de schuld van de crisis bij de regering-Bush te leggen. Die was immers begonnen over een 'As van het Kwaad' en over preëmptief optreden.

De crisis met Pyongyang was voor de Amerikaanse regering aanleiding de in de media geschetste karikatuur van Bush' nieuwe doctrine te corrigeren. 'Verschillende omstandigheden vragen om verschillende strategieën' heette het in het Witte Huis. 'En die kunnen uiteenlopen van diplomatieke druk tot het dreigen met geweld.'

En inderdaad, Bush' nationale veiligheidsstrategie spreekt óók over de blijvende waarde van instrumenten als indamming, afschrikking, of non-proliferatieverdragen. 'De regering heeft nooit gezegd dat het links en rechts en altijd en overal preëmptief zou gaan ingrijpen', zei een hoge regeringsfunctionaris tegen de Washington Post. 'Het blijft altijd een uitzonderlijke optie.'

Maar critici vrezen dat schurkenstaten maar één les zullen trekken uit de verschillende behandeling van Irak (dat 'de bom' nog niet heeft) en Noord-Korea (dat wellicht twee kernbommen heeft). En dat is: alleen als je snel en in het geheim een kernwapen kunt produceren of bemachtigen, kun je je veilig wanen. Anders dreigt preventief Amerikaans ingrijpen. Kortom, wie de bom heeft, krijgt onderhandelingen in plaats van een invasie. En hoe zwakker de delinquent (vergelijk Irak met Noord-Korea of Iran), hoe groter de kans op een invasie.

Volgens Jonathan Schell - schrijvend in The Nation en een van Bush' scherpste critici - is nu al duidelijk dat van de agressieve retoriek van Bush geen afschrikwekkend effect uitgaat op echt gevaarlijke landen. Hij noemt drie voorbeelden.

Pakistan, bondgenoot in de oorlog tegen terrorisme, heeft de bom, exporteerde technologie naar Noord-Korea en beschikt over een nucleair establishment dat 'vergeven is van de islamitische fundamentalisten'. Noord-Korea heeft kernwapens, verhandelt raketten maar (nog) geen nucleaire technologie. En Iran is een groeiende economische en militaire macht met een actief nucleair programma. Noch Noord-Korea, noch Iran, noch leverancier Rusland zijn tot dusver teruggekomen op hun nucleaire programma's of leveranties.

Zit president Bush er dan helemaal naast als hij met brede penseelstreken de gevaren schetst van een nucleair Irak of andere schurkenstaten die deze dodelijke wapens bemachtigen? Wat Schell betreft niet: 'We moeten met open ogen erkennen dat het een ramp zou zijn als Irak massavernietigingswapens bemachtigt.' En de verspreiding van deze wapens is 'een ramp die leidt tot nucleaire anarchie'.

Schells alternatieve oplossing - mondiale ontwapening - maakt weinig kans. Maar er is dus wel degelijk sprake van een probleem.

OVER de vraag in hoeverre preëmptief optreden daartegen een antwoord kan zijn, organiseerde het Brusselse European Security Forum onlangs een debat. Daarin bevestigden deelnemers dat de 'preëmptieve aanval' tegen massavernietigingswapens voorlopig een tamelijk abstracte constructie blijft. Haviken in de regering-Bush vinden het lekker om met deze knots te zwaaien en vijanden van de regering schetsen er graag doemscenario's over - maar in de praktijk zal het weinig voorkomen.

Dat laatste meent althans Carl Bildt, oud-premier van Zweden en voormalig Hoge Vertegenwoordiger in Bosnië. Hij wijst er dan ook op dat Irak geen voorbeeld is van een preventieve oorlog. 'Dat gaat over de implementatie van VN-resoluties. En resolutie-1441 is een ongelooflijk harde resolutie.' Ook Walter Slocombe, Clintons onderminister van Defensie, gelooft dat praktische problemen het aantal preëmptieve ingrepen tegen de verspreiding van deze wapens zeer beperkt zullen houden.

Wél ziet Slocome een juridische basis voor preëmptief geweld. Hij steunt Bush' pleidooi dat het oude criterium dat een vijandelijke aanval imminent -- 'op handen zijnd' - is, moet worden aangepast aan de realiteit van vandaag. Die is er een van een massale aanval zonder waarschuwing en zonder detectiemogelijkheid van vijandelijke wapens vooraf. Dat pleit voor de 'noodzaak' op te treden zolang dat nog kan.

Sommige Europeanen zien hier ook wel wat in, zolang het maar door de Verenigde Naties gebeurt - en niet eigenhandig door de Amerikaanse regering. Anderen willen echter van geen nieuwe juridische constructies weten: preëmptieve aanvallen moeten een uitzondering blijven en dus niet gecodificeerd worden.

Van belang is echter de beperkte bruikbaarheid van het middel. De Amerikanen overwogen het tegen de Russen; de Russen overwogen het in de jaren zestig tegen de Chinezen en in 2000 tegen de Taliban; de Amerikanen overwogen het tijdens de Cuba-crisis en in 1994 tegen een Koreaanse reactor. Maar in al deze gevallen bleken de risico's of bezwaren groter dan het verwachte resultaat. Bij optreden tegen terroristen kan het overigens anders liggen, zoals de Amerikaanse raketaanval vorig jaar op een voertuig van vermeende Al Qa'ida terroristen in Jemen bewees.

Een van de weinige puntgave voorbeelden van een preventieve aanval tegen een land is de Israëlische vernietiging van de Osirak-reactor in Irak in 1981. En zelfs dat, meent Bildt, was 'wel een tactisch succes, maar misschien ook een strategische nederlaag'. Israël kocht er kostbare tijd mee, maar na de aanval bouwde Irak 'ondergronds' verder aan zijn wapenprogramma's.

Bovendien, zegt Bildt, is preëmptief ingrijpen tegen massavernietigingswapens bijna onmogelijk. Veel van die wapens zijn immers nauwelijks op te sporen. Als je er militair tegen wilt optreden, kan dat maar op een manier: een oorlog gericht op de regime-verandering. Alleen door een nieuwe regering te installeren, kun je ervan op aan dat die dergelijke wapens niet zal maken of kopen. Maar ook dat is geen optimale optie, denkt de Zweed. 'We hebben wel de instrumenten voor regime-vernietiging, maar kunnen we ook een nieuw regime opbouwen?'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden