De Eerste Kamer is over de datum

De Eerste Kamer verliest in rap tempo fans. Afschaffen zou de politiek weer helder maken, maar dat blijkt lastig. Zorg dan in elk geval dat senatoren niet het laatste woord hebben.

Van links naar rechts: de senatoren Marleen Barth, Loek Hermans, Elco Brinkman, Thom de Graaf en aspirant-senator Marjolein Faber. Beeld Lumine.nl

Stel je nu eens voor dat die schitterende senaatszaal aan het Binnenhof alleen nog voor congressen en fijne tv-programma's wordt gebruikt. Dat types als Elco Brinkman, Loek Hermans en Marleen Barth op dinsdag een boswandeling gaan maken, dat Adri Duivesteijn en Thom de Graaf aan hun memoires beginnen. Dat mevrouw Broekers-Knol zich gaat wijden aan de Kennemer Golf and Country Club en Marjolein Faber weer zelf de ict ter hand neemt.

Geen enkele verwarring

De Eerste Kamer opdoeken. Wie zich aan het gedachte-experiment waagt, zal zien dat zich fascinerende vergezichten ontvouwen. Om te beginnen: de regering Rutte II zou - vooropgesteld dat Samsom en Rutte vrienden blijven en er niet nog meer ministers struikelen - gewoon de rit uitzitten, leunend op een meerderheid in de Tweede Kamer. Aan een gedoogcoalitie zou alle behoefte ontbreken.

Over de verkiezing van woensdag zou geen enkele verwarring bestaan. Gewoon een kwestie van stemmen op de persoon of partij met de beste ideeën voor de provincie, die daarmee op slag aan legitimiteit wint. Omdat de Haagse politiek daar buiten staat, is de inzet eenduidig: alleen provinciale belangen spelen een rol. Er zou stevig gedebatteerd worden op provinciale zenders en in regionale kranten, over windmolens, ringwegen en opcenten. Rutte komt niet in de verleiding campagne te voeren en Wilders hoeft niet op provinciale affiches.

Verleidelijk perspectief. Weg met die verwarrende debatten tussen 'lijsttrekkers' voor de Eerste Kamer op wie niet gestemd kan worden. Met één veeg zou de politiek weer helder zijn, ongehinderd door de luimen van een club losgezongen veteranen die van tijd tot tijd van zich wil laten horen. Wat zou er een tempo in het landsbestuur kunnen komen.

Visioen

Dat visioen ligt binnen handbereik. Veel partijen willen wel van de Eerste Kamer af. De PVV spreekt van de nationale slaapkamer. SP, D66 en GroenLinks hebben geregeld te kennen gegeven één Kamer wel genoeg te vinden. Ook de PvdA heeft er oren naar, soms. En sinds Halbe Zijlstra zich liet ontvallen dat een Eerste Kamer die haar taken te politiek oppakt beter kan worden opgeheven, lijkt ook de VVD om.

Gelijksoortige gedachten hoor je als je te rade gaat bij het selecte gezelschap aan hoogleraren dat over de inrichting van ons staatsbestel nadenkt. Desgevraagd komen ze allemaal met hun bijstellingen die het bestaande systeem kunnen versoepelen - daarover later meer. Maar vraag je hen wat ze nu écht vinden, dan zeggen velen: doek de Eerste Kamer op. Stop met die archaïsche institutie wier rol zo slecht is vastgelegd.

Adelskamer

Vanaf haar oprichting is de Eerste Kamer omstreden. Met name om de zuidelijke - lees Belgische - afgevaardigden tevreden te stellen, moest de Staten-Generaal in 1815 in twee Kamers worden verdeeld. Een van de twee zou een adelskamer worden, door de koning benoemd. Gijsbert Karel van Hogendorp, de rechterhand van de koning als het om staatsinrichting ging, voelde er niets voor, maar haalde bakzeil. Besloten werd dat de Eerste Kamer voor het leven door de koning zou worden benoemd, en gevuld zou worden met 'aanzienlijke leden', dus niet per se adel - zo ongeveer het soort mensen dat er nu nog de sfeer bepaalt. Die Eerste Kamer kreeg als opdracht een tegenwicht te bieden voor de waan van de dag die in de Tweede Kamer zou kunnen heersen. Een taakopvatting die aan alle volgende lichtingen is doorgegeven.

Toen in 1839 door de afscheiding van België een nieuwe Grondwet nodig was, was zowel Johan Rudolph Thorbecke als Guillaume Groen van Prinsterer voorstander van opheffing van de Eerste Kamer. Ze kregen hun zin niet: bij de Grondwetsherziening van 1848 bleef de Eerste Kamer bestaan. Wel werd er wat veranderd. De koning stond erop de leden te blijven benoemen, het parlement wilde gekozen senatoren. Dat er een getrapt systeem kwam waarbij de leden van provinciale staten als kiesmannen zouden fungeren, was een compromis. De zittingsduur werd beperkt tot zes jaar, waarbij elke drie jaar de helft van de senatoren gekozen zou worden. Zo bleef het anderhalve eeuw. Pas in 1983 veranderde er weer wat: voortaan werd elke vier jaar een nieuwe Eerste Kamer gekozen.

Ondanks die weeffouten heeft de Eerste Kamer zowat de hele 20ste eeuw naar behoren gefunctioneerd. Nederland was verzuild, kiezers stemden langs de lijnen van de bevolkingsgroep waartoe ze zich rekenden. Met als gevolg dat verkiezingen zelden aardverschuivingen teweegbrachten. Eerste en Tweede Kamer hadden ruwweg dezelfde politieke kleur, na 1918 had het kabinet altijd een meerderheid in de Eerste Kamer, die zich zodoende kon concentreren op haar voornaamste taak: de door de Tweede Kamer aanvaarde wetten toetsen op kwaliteit. De senatoren koelden de politieke hitte die rond besluiten van de Tweede Kamer hing en boden tegenwicht aan wetsvoorstellen die al te zeer door de mangel van de coalitiepolitiek waren gehaald. Daarmee leek het bestaansrecht van de Eerste Kamer gelegitimeerd.

Lijsttrekkers voor de Eerste Kamer tijdens het tv-debat van Nieuwsuur, in aanloop naar de Provinciale Statenverkiezingen van 18 maart. Beeld anp

Grilligheid

Dat Paars II (PvdA-VVD-D66, 1998-2002) een tijdlang maar op 38 zetels in de senaat kon rekenen, was een voorteken dat het met die betrekkelijke rust was gedaan. In het nieuwe millennium vliegen kiezers als zwermen vogels van partij naar partij. Premier Rutte voorspelt dat het de komende decennia wel zo zal blijven. Zijn eerste kabinet was vanaf 2011 meteen ook de eerste regering die niet kon rekenen op een meerderheid in de Eerste Kamer.

Door de grilligheid van de kiezer, in combinatie met het gegeven dat beide Kamers niet tegelijk worden gekozen, kunnen de stemverhoudingen sterk uiteenlopen. Op 26 mei, als bekend wordt hoe de stemverdeling bij de statenleden uitpakt, geeft de Eerste Kamer een actueler beeld van de politieke verhoudingen dan de Tweede Kamer.

Dan ontstaat de situatie dat de positie van de regering wordt ondergraven door de manier waarop het staatsbestel is ingericht. Emile Roemer (SP) en Geert Wilders (PVV) preludeerden er al op: als Rutte een kerel is, treedt hij bij flink verlies af. Dat maakt meteen iets wezenlijks zichtbaar: ook de Eerste Kamer is een politieke instelling. Knorrige senatoren zeggen dan: ja, maar dat is altijd zo geweest. En inderdaad, in de Grondwet staat met zoveel woorden dat de Staten-Generaal het Nederlandse volk vertegenwoordigen. Het verschil is dat de senator die politieke rol met steeds meer gretigheid claimt. 'Pas sinds 2007 mengen Eerste Kamerleden zich zo actief in de verkiezingsstrijd', zegt Bert van den Braak, onderzoeker bij het Montesquieu Instituut. 'Dat is nieuw en het bevestigt de verpolitisering.'

'Constitutioneel is er geen enkel beletsel voor die politieke taakopvatting', zegt Wim Voermans, hoogleraar staatsrecht in Leiden. Het wordt pas interessant als die meer politieke houding in invloed kan worden vertaald. Precies dat is de afgelopen tijd gebeurd. Het gegeven dat de Eerste Kamer vanwege politieke motieven een blokkade zou kunnen opwerpen, dreef het kabinet Rutte II in de armen van D66, CU en SGP.

Wapen

Die politieke benadering raakt ook de coalitiepartijen. Afgelopen jaar was het vooral de PvdA die het kabinet daarmee in verlegenheid bracht, al zal ze dat niet snel toegeven. 'Ik heb helemaal geen politiek bedreven', zei de dwarsliggende senator Duijvesteijn onlangs in een debat. 'In de afwegingen over vrije artsenkeuze was het mij vooral om rechtsgelijkheid te doen.' Waarmee ook rechtsgelijkheid een politiek wapen is geworden. D66-senator De Graaf maakt een andere afweging. Op Radio 1 zei hij: 'Soms ben je politiek tegen, maar vind je de kwaliteit van de wet goed. Dan moet die doorgaan. Dat is onze rol.'

Om hun zelfstandigheid te bevestigen, onderstrepen senatoren graag dat ze het regeerakkoord niet hebben ondertekend, en zich daar dus niet aan gebonden achten. Dat staat op gespannen voet met het vele grensverkeer tussen Eerste en Tweede Kamer. In elke partij wordt de positie van senatoren afgestemd met die van de Tweede Kamerfractie - was dat niet zo, dan had die hele gedoogconstructie geen zin. Overheidsbeleid is op aandrang van D66, CU, SGP en zelfs GroenLinks bijgesteld om in de Eerste Kamer een meerderheid te garanderen.

De lijsttrekkers uit de Eerste Kamer (VLNR) Thom de Graaf (D66), Elco Brinkman (CDA), Marleen Barth (PvdA), Marjolein Faber (PVV), Tineke Strik (GroenLinks), Loek Hermans (VVD) en Tiny Kox (SP) voor aanvang van het NOS Radio 1 verkiezingsdebat in perscentrum Nieuwspoort. Beeld anp

Terugzendrecht

Afschaffen en de rol van bewaker van de kwaliteit van wetgeving elders neerleggen, door toetsing van wetten bij de rechter mogelijk te maken - dat zou een elegante oplossing zijn. Maar daarvoor moet de Grondwet worden gewijzigd, en dan is een tweederde meerderheid in zowel Tweede als Eerste Kamer nodig. Juist nu de stemverhoudingen zo vaak wisselen, is zo'n Grondwetswijziging een ongewisse affaire.

In plaats daarvan kan de rol van de Eerste Kamer worden aangepast. Een van de weeffouten in het systeem is dat de senaat nu het laatste woord heeft: spreekt de senaat zijn veto uit, dan is het einde verhaal. Bijna alle landen met een tweekamerstelsel kennen een vorm van heen-en-weerverkeer. Een in de ene kamer geformuleerd wetsvoorstel kan door de andere kamer worden teruggestuurd. Voermans stelt voor een senaatswet in te voeren die het mogelijk maakt een wet maximaal drie maal gemotiveerd terug te sturen.

Ook Paul Bovend'Eert, hoogleraar staatsrecht in Nijmegen, voelt voor dat terugzendrecht: 'Eenmaal terugsturen zou voldoende moeten zijn. Zo houdt de Eerste Kamer haar serieuze stem.' Van den Braak - ook voorstander van een vorm van terugstuurrecht - kent de senaat vooral een psychologische betekenis toe. 'Discussies komen vaak pas laat echt los. Dat zag je bij het debat over het zorgstelsel. In die zin kan de Eerste Kamer nuttig zijn.' Dat argument duikt bij meer hooggeleerden op. Herman Lelieveldt, die politicologie doceert in Middelburg: 'Bij het debat rond de vrije artsenkeuze zag je hoe de publieke opinie pas wakker werd bij de behandeling in de Eerste Kamer.'

Nu zowel de gemeenten als de Europese Unie aan belang winnen, is er alle reden na te denken over de tussenliggende bestuurslagen: provinciale staten en Staten-Generaal. Met hoeveel verve de senatoren hun Eerste Kamer ook verdedigen, het begint ook internationaal beschouwd een archaïsche instelling te worden. Nederland is traag als het om de aanpassing van het staatsbestel gaat. In Den Haag is men geneigd de herinrichting van het staatsbestel als wisselgeld te gebruiken: kan wel zijn dat ik ooit voor een herziening was, maar het komt me nu even niet uit. Of zoals Marleen Barth (PvdA) het deftig zei op Radio 1: 'Ik zou me generen als we nu onze energie zouden steken in een stelselherziening. Dan zijn we te veel met ons zelf bezig.' Het tegendeel is waar: een herziening kan de politiek begrijpelijker maken, en daar is behoefte aan. Hoog tijd ons bestel aan te passen. Dat de kiezer begrijpt wat hij doet als hij zijn stem uitbrengt, is het minste wat je van een fatsoenlijke staatsinrichting mag verwachten.

Hoe doen ze het elders?

Ook België is doende zijn slecht functionerende senaat te herzien en de bevoegdheden ervan in te perken.

Frankrijk kent de navette; een wet kan heen en weer van Senaat naar Assemblée. Het Franse staatsbestel is tamelijk dynamisch. De Fransen leven onder de Vijfde Republiek, de eerste werd gesticht in 1792.

In Italië zijn de kamers gelijkwaardig en kan het heen en weer sturen oneindig doorgaan. De rechtstreeks gekozen senatoren stemden in 2014 voor hun eigen opheffing. Aan een grondwetsherziening wordt gewerkt.

Ook Duitsland heeft een tweekamerstelsel. Daar ligt het zwaartepunt bij de Bundestag, de bevoegdheden van de Bundesrat zijn beperkt.

De Scandinavische landen hebben geen senaat, Zweden stapte in 1973 over op een eenkamerstelsel.

De nieuwe republieken in Oost-Europa hebben bijna allemaal gekozen voor een eenkamerstelsel. Slovenië heeft hoogleraren en technocraten in een eerste kamer die weinig macht heeft.

De Verenigde Staten leveren een voorbeeld van hoe het niet moet. Door wisselende meerderheden kunnen het Huis van Afgevaardigden en de Senaat elkaar of de regering zoals nu het geval is in een wurggreep houden die regeren ernstig bemoeilijkt.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 de Persgroep Nederland B.V. - alle rechten voorbehouden