De bonnen en de moraal

Is het wenselijk dat bestuurders bonnen openbaren? Volgens Leo Huberts en Hans van den Heuvel zeggen declaraties weinig over integriteit, omdat dat vraagt om het formuleren van morele normen en maatstaven ter beoordeling van (declaratie)gedrag....

L.W.J.C. Hubertus

SINDS het begin van de jaren negentig is er in samenleving en openbaar bestuur meer aandacht voor morele normen en waarden. Binnen de overheid speelde Ien Dales de hoofdrol in de eerste fase. In 1992 spreekt ze - nog steeds verrassend actueel - als minister van Binnenlandse Zaken bestuurders aan op hun moraal: 'Van politici, bestuurders en ambtenaren wordt een hoge moraal, hoge zuiverheid gevraagd. Men moet zich permanent bewust zijn van de eisen die de bestuurlijke zuiverheid stelt, bijvoorbeeld bij het aanvaarden van nevenfuncties en declaratiegedrag'. In veel gemeentehuizen, provinciehuizen en ministeries werd de boodschap begrepen.

Sinds 1992 kent het boek over de bestuurs- en beleidsethiek vele hoofdstukken. Aanvankelijk stond Limburg in de schijnwerpers, met concrete beschuldigingen over corruptie. Burgemeesters, wethouders en ambtenaren zouden in een vriendenrepubliek het zakelijke met het aangename verenigen. Tot veel processen en veroordelingen leidde dat niet; wel tot het doorbreken van de illusie als zou zoiets in Nederland ondenkbaar zijn.

Behalve op corruptie en fraude, werd de aandacht ook gevestigd op minder directe vormen van oneigenlijke beïnvloeding van bestuurders en ambtenaren. Relatiegeschenken leidden tot discussies met daarin voorstanders van strikte nullijn en minder strikte posities (maximaal honderd gulden). De snoepreis leidt inmiddels een kwijnend bestaan; geen wethouder denkt nog serieus na over een retourtje Sydney op kosten van een bevriende aannemer. Anders ligt dat nog voor nevenactiviteiten, althans onder de rekkelijken.

In de jaren die volgden, verscheen Europa in de schijnwerpers. Salaris, onkostenvergoedingen, nevenfuncties, vriendjespolitiek, fraude, corruptie. Europese Commissie en Europees Parlement worstelen nog elke dag met die reputatie.

De laatste maanden krijgen enkele nieuwe thema's meer aandacht: sponsoring van politieke partijen door bedrijven, lobbyen na afloop van de politieke of ambtelijke carrière (post-employment, Gmelich Meijling) en onkostendeclaraties van bestuurders.

De affaires van het laatste decennium maken duidelijk dat er stapsgewijs een verbreding en verdieping heeft plaatsgevonden. Ging het eerst over corruptie, één vorm van machtsbederf, nu is er de meer omvattende noemer van 'integriteit'. Daarbij gaat het om de vraag wat besturen inhoudt volgens de morele normen en waarden van deze tijd.

Op steeds meer punten zijn de rekkelijkheid en onduidelijkheid van het vorige decennium vervangen door precisering en concretisering van normen en regels. Prominenter wordt benadrukt dat politici en ambtenaren dienen te staan voor de publieke zaak, uitgangspunt is een onbetwiste inzet voor het algemeen belang en de bereidheid daarover openheid te geven en verantwoording af te leggen.

Meer precieze regels en normen zijn voorgesteld en stapsgewijs ingevoerd. Maar openheid en openbaarheid kennen ook hun grenzen. Drie aspecten daarvan zijn het vermelden waard.

Zo houden de Nederlandse morele normen en waarden in dat de persoonlijke levenssfeer van politicus en ambtenaar wordt beschermd. We generen ons voor de belangstelling van de Engelse roddelpers voor het seksleven van politici. De grens tussen het privé- en het publieke domein verdient ook koestering, zo voegen we daaraan toe, mits ook de individuele bestuurders en politici die grens weten te trekken (geen privé-profijt van de publieke positie).

Verder is het van belang dat integriteit in besturen niet betekent dat iedere functionaris en ieder bestuur altijd op dezelfde wijze moet handelen. Functies, posities en personen verschillen en die pluriformiteit is een waarde op zichzelf. Sommige normen en regels gelden voor allen (zie bijvoorbeeld het Wetboek van Strafrecht over omkoping), voor andere geldt dat gemeenten, provincies en departementen er goed aan doen normen vast te leggen, maar de inhoud daarvan kan variëren.

Tot slot noemen we als relativering van integriteit dat het daarbij gaat om een belangrijk criterium ter beoordeling van bestuur en beleid, maar niet om het enige. Het bestuur dient doelen te bereiken (effectiviteit), dient kosten te bewaken (doelmatigheid), dient te doen wat burgers vragen (legitimiteit) en dient dat op een integere wijze te doen. Soms staan die vier criteria op gespannen voet. Terwijl integriteit gebaat is bij openheid, kan effectiviteit soms vragen om geheimhouding. Burgers die alleen en altijd openheid willen, maken het metier van besturen onnodig moeilijk.

Is het voor de integriteit van ons bestuur wenselijk dat schoenendozen met bonnen worden geopenbaard? Gemakkelijk is het antwoord niet. De stelling dat integriteit openbaarmaking van 'alles, altijd en overal' vereist, is te simpel. Niet elke behoefte van de lezers en lezeressen van de roddelpers behoeft bevrediging. Als uitgangspunt mag openbaarheid gelden en het behoort ook tot de journalistieke verantwoordelijkheid en plicht de grenzen zo ver mogelijk op te rekken. Tegelijk is het begrijpelijk dat de rechter toetst op onevenredig nadeel voor het bestuur en bescherming van de persoonlijke levenssfeer. De rechter in Alkmaar concludeerde dat de door minister Peper voorgelegde bonnen niet konden overtuigen van de zin van beperkte openbaarheid, maar de Raad van State zou op grond van andere casuïstiek weleens tot andere conclusies kunnen komen. Enige terughoudendheid is op zijn plaats. Anders ligt dat wanneer er serieuze aanleiding is tot een onderzoek. In Rotterdam was die er, al langer.

In Rotterdam wordt met behulp van vele, zeer vele bonnen gereconstrueerd wat het declaratiegedrag van burgemeester, wethouders en gemeenteraadsleden inhield. Tegelijk zal het Rotterdam-rapport, naar we aannemen, duidelijk maken dat de bon weinig zegt over de moraal. Bonnen en declaraties geven informatie over gedrag, maar ze zeggen nog weinig over integriteit, omdat dat per definitie vraagt om het formuleren van de morele normen en maatstaven die dienen ter beoordeling van (declaratie)gedrag. Op de Rotterdamse commissie rust de uitdaging naast de bonnen ook boven water te halen wat de normen in Rotterdam in 1986-1998 inhielden (om individuele functionarissen te kunnen beoordelen) en hoe de normen in Nederland luidden en luiden (om de gemeentelijke cultuur te kunnen plaatsen). De geloofwaardigheid en de betekenis van het Rotterdam-rapport zullen daarvan afhangen. Het is de vraag of de commissie erin slaagt die informatie te achterhalen en betekenisvol met elkaar te verbinden: de bonnen en de morele normen.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden