De angst moet uit de ambtenarentorens, waarschuwt bestuurskundige Paul ’t Hart

Paul ’t Hart komt bij zowat alle ministeries over de vloer. Hij adviseert topambtenaren, bewindspersonen, burgemeesters en wethouders. Dat voltrekt zich doorgaans in stilte. Maar nu even niet. Daar is een dringende reden voor. ’t Hart, een van de meest gevraagde bestuurskundigen van het land, maakt zich zorgen.

We treffen elkaar op de vroege donderdagochtend in een koffietentje in de schaduw van de grote ambtenarentorens waar hij vaak komt, en dan doorgaans daar waar de besluiten worden genomen: op de hoogste verdiepingen. Na ons gesprek heeft hij een afspraak bij het veelgeplaagde ministerie van Justitie en Veiligheid.

’t Hart is niet zo van de interviews. ‘Misschien is dat overdreven puristisch’, zegt hij. ‘Maar ik wil alleen naar buiten komen met onderwerpen die ik snap en waar ik onderzoek naar heb gedaan.’ Dat hij nu uit de coulissen stapt, komt doordat het volgens hem niet goed gaat met het openbaar bestuur in Nederland. De angst regeert, men is bang voor de buitenwereld, bang om fouten te maken. Het Ministerie van J en V levert daarvan handenvol voorbeelden. Zoals de ‘bonnetjesaffaire’ met Opstelten en Teeven, maar ook de rel rond het eigen wetenschappelijk bureau, WODC, waar resultaten werden bijgestuurd in een richting die politiek beter van pas kwam.

De gevolgen zijn desastreus: de ambtenarij besteedt een groot deel van de energie en creativiteit aan het organiseren van de verdediging, en dus niet aan plannen om het land beter te maken. Om weg te komen van die angstcultuur wil hij niet minder dan een paradigmawisseling. Positive thinking – ’t Hart werkte lang in Australië en doorspekt zijn verhaal met Engelse vaktermen – is wat we nodig hebben.

Van de 35 jaar dat hij wetenschapper is, verkeerde hij de eerste vijftien jaar aan wat hij de dark side noemt. Hij onderzocht wat er misgaat: machtsmisbruik, fiasco’s, crises. Zoals de omgang met krakersrellen in Amsterdam, het Heizeldrama in Brussel, de ramp met het El Al-toestel in de Bijlmermeer, de IRT-affaire in de criminaliteitsbestrijding.

Geleidelijk drong een tegengestelde onderzoeksvraag zich op: wanneer je een minteken plaatst voor al die factoren die leiden tot fouten, heb je dan een goed functionerend overheidsapparaat? Een eerste aanzet deed hij in 2001. Met 24 collega’s uit zes landen deed hij vergelijkend onderzoek naar hoe overheden reageren op ‘bestuurlijke uitdagingen’. Het boek dat hij onlangs redigeerde, Great Policy Successes , is een vervolg daarop. Vijftien wereldwijde succesverhalen - het Noorse oliefonds, het Duitse economische herstel onder Schröder, de stadsuitbreiding van Kopenhagen, de Nederlandse Deltawerken – worden geanalyseerd. Voorkom overhaasten, bleek een van de succesfactoren. Een ander: zorg voor een zo breed mogelijke participatie, werk ook samen met minder voor de hand liggende partijen. Wat vooral duidelijk werd: er zijn heel wat wegen die naar succesvol beleid leiden.

‘Het is urgent om meer mildheid en reflectie te krijgen in het debat over publieke gezagsdragers’, zegt ’t Hart. ‘Als onderzoekers willen we de agenda van ons vakgebied beïnvloeden. Vroeger kwam ik de shit onderzoeken. Nu zeg ik: je bent beter dan je zelf denkt. Ik hoop dat er een beweging ontstaat. Dat critici ons als naïef of overheidsvriendelijk bestempelen, neem ik voor lief.’

Uit de losse pols schetst hij een historische context bij het ontstaan van die angstcultuur. Dat tot aan de dubbele oliecrisis van de jaren zeventig het geloof in het probleemoplossend vermogen van de overheid groot was. Dat dat geloof een knauw kreeg door economische tegenslag waar de overheid het antwoord op schuldig bleef. Hij citeert uit de inaugurele rede van Ronald Reagan, die de tijdgeest vatte: ‘De overheid is niet de ­oplossing voor onze problemen, ze ís het probleem.’

Waarna de overheid ging aankloppen bij economen, productiviteit belangrijk werd en de burger veranderde in een klant die wilde kunnen kiezen. Ineens was de overheid niet meer af te rekenen op het voorkomen van chaos of het bevorderen van sociale rechtvaardigheid. ‘In plaats daarvan kwam contractdenken’, zegt ’t Hart. ‘Beoordeel ons op wat we leveren. Dat is een fundamentele misvatting die argwaan in de hand werkt.’

Waarom is dat zo verkeerd?

‘Omdat de staat taken uitvoert die nu eenmaal niet profijtelijk door de markt kunnen worden uitgevoerd. Alles waar de onderkant van de samenleving baat bij heeft en waar je veel in moet investeren, zoals onderwijs, veiligheid of zorg, zit bij de staat. Daar maak je je niet per se populair mee.’

Met als gevolg dat de staat uitsluitend wordt gezien als iets wat geld kost?

‘Max Weber (Duits socioloog uit het begin van de 20ste eeuw, red.) noemde dat al de onttovering van het sociale contract tussen burger en overheid. Mijn Australische collega John Keane spreekt van de monitory democracy: het democratische moment verschuift van de verkiezingen naar de achterkant: overheid, wat heb je onlangs nog voor ons gedaan?

‘Het parlement is niet meer het dominante element, het kreeg gezelschap van de rekenkamer en ombudsmannen. Het verandert ook van samenstelling. Vroeger brachten mensen prestige naar het parlement; nu komen ze het daar halen. Van medewerker tot minister, dat is nu het gedroomde traject. In het verleden kwamen ze uit het lokaal bestuur, waren wethouder geweest. Dat is waar het geleerde in praktijk kan worden gebracht. Dat zie je steeds minder, met soms onzekere bestuurders als gevolg.’

‘Het parlement werkt ook anders. De parlementaire enquête werd tot 1984 nooit gebruikt, sindsdien al zeker dertig keer. Voor de Kamer is het een middel om te laten zien dat die niet met zich laat spotten. Veel van die enquêtes zijn een gevolg van de complexere verhoudingen tussen overheid en markt. Bij privatisering en de invoer van marktwerking gaat het vaak mis. Vervolgens gaat maandenlang het spotlicht op zo’n sector, wat zeer verstorend werkt. Iedereen voelt zich dan schuldig tot de onschuld is bewezen.

‘Er is een groei van waakhonden aan de rand van het systeem, zoals accountants. Moderne communicatie maakt ook de burger tot controleur. Heb jij een operatie nodig, dan kijk je online welke dokter goed staat aangeschreven. Bevalt een contact met de overheid je niet, dan kun je daar online rumoerig uiting aan geven.’

Wat zien we over het hoofd als we op die manier kijken?

‘De kernfunctie van de overheid is niet het leveren van prestaties die mensen gelukkig en tevreden maken, maar het mogelijk maken van vreedzaam maatschappelijk verkeer. Dat vereist wat men wel leedtoevoeging noemt. In Nederland gaat dat zo gek nog niet, maar er schuilt een paradox in: doing better, feeling worse, het gaat beter, maar we voelen ons slechter. Dat zie je in de gezondheidszorg. Het systeem is zo goed dat alleen wie heel ziek is en moeilijk te behandelen, er lang in blijft. Dat jaagt de kosten op, het probleemoplossend vermogen lijkt daardoor slechter. Terwijl we succes als vanzelfsprekend zijn gaan beschouwen. Succes dat niet tot waardering leidt, heeft iets tragisch.’

Aan welke successen denkt u dan?

‘Dat als je hier naar buiten kijkt de mensen er redelijk ontspannen bijlopen. Dat er, als je een conflict hebt, onpartijdige deskundige instanties zijn. Het is een kwestie van maatvoering en balans. Die balans is zoek. Dat zie je ook bij sommige media, die van waakhond aanvalshond worden: gotcha journalism.’

‘Dat heeft z’n weerslag op de stemming in de bestuurskamers, waar het gevoel heerst van permanent in de vuurlinie te liggen. De gevolgen vind je op alle niveaus. Er worden bij mailverkeer meer mensen in cc’tjes gezet, zodat anderen kunnen zien wat je wanneer hebt gezegd. Ik werkte net een voortgangsrapportage door, ‘J en V verandert’, over het Ministerie van Justitie en Veiligheid: 15 tot 20 pagina’s hoogwaardig beleidspapier over activiteiten waar duizenden mensen bij betrokken zijn. Allemaal om te laten zien: we hebben het signaal van de burger gehoord, we leren ervan.’

‘Eind jaren negentig las ik de handleiding Omgaan met beleidsincidenten, afkomstig van het ministerie van Justitie. Dat was een indicatie dat het misging. Slimme mensen organiseerden het catenaccio van het departement. Met een geoptimaliseerde verdediging speel je geen elegant voetbal.’

Hoe gaat u dat veranderen?

‘Ik probeer met onderzoek data en verhalen te verzamelen over wanneer overheidsoptreden succesvol is geweest. Wat de burger vanzelfsprekend vindt en al heeft ingeboekt – namelijk dat veel goed gaat – moet net zo grondig worden onderzocht als wat fout gaat. Denk aan de waterhuishouding, aan ons pensioenstelsel dat tot de beste van de wereld behoort en nu wordt aangepast aan economische en demografische veranderingen.’

Wordt van topambtenaren een grotere politiek gevoeligheid gevraagd?

‘Ja. En daar komt een gevoeligheid voor die monitory democracy bij. Risico en reputatie zijn sleutelwoorden geworden. Dat vertaalt zich in een groei van de communicatieafdelingen, om politieke risico’s te beheersen. Ambtenaren worstelen met die balans tussen hun inhoudelijke deskundigheid en de druk om reputatiemanager te zijn. Topambtenaren hebben te maken met bestuurders die genadeloos worden afgerekend op fouten en dan wellicht zeggen: dat komt door mijn ambtelijke dienst. Gebeurt dat, zoals bij criminaliteitsbestrijding, bij strafrechtpleging en het vreemdelingenbeleid het geval is geweest – allemaal niet toevallig hypergevoelige beleidsterreinen – dan wordt de boel structureel onveilig.’

Hoe gaat u met deze boodschap naar gemeenten en ministeries?

‘Ik maakte deel uit van de commissie die de politiewet evalueerde. Daar heb ik iets geleerd over de kracht van positief denken. Als politiemannen zo’n commissie zien binnenkomen, zijn ze bang dat we vinden dat het een bende is in hun organisatie. Ze zitten met de armen over elkaar, gespannen, defensief. Dan zeg ik: wat ik wil weten is waar je het meest trots op bent. Ik kan je niet vertellen wat zo’n interventie doet. Dat legitimeert de professional om te praten over waar hij mee bezig is.’

U gaat straks naar Justitie en Veiligheid, dat crisis op crisis stapelt en al jaren onder het vergrootglas ligt. Wat gaat u daar doen?

‘Ze willen dat ik de kritische vriend ben. Gisteren zat ik bij NCTV (de Nationaal Coördinator Terrorisme en Veiligheid), waar het over dreigingsbeelden ging. Omdat ik merkte dat er veel mensen uit dezelfde gemeenschap bij elkaar zaten, zei ik: jullie schrapen naar nieuwe bedreigingen om jezelf in stand te houden. Zo ben ik achter gesloten deuren vaak kritisch, dan hang ik de linkse politicoloog uit. Zit ik bij Justitie en Veiligheid, dan ben ik ook vriend. Die willen van zich af kunnen praten met iemand die snapt hoe moeilijk het is om nu minister of gewoon ambtenaar te zijn op zo’n departement.’

Die beeldvorming is er niet voor niets. Er is zoveel misgegaan op dat ministerie.

‘Dat is ook een artefact. Veel vormen van leedtoevoeging die de overheid heeft zijn in dat ministerie samengebald. Tbs-klinieken, gevangenissen, politie, rechtspraak – alles komt er samen.

‘Die ministeries hadden niet moeten worden samengevoegd. Maar niets is slechter dan dit soort massieve reorganisaties binnen tien jaar terug te draaien. Dan heb je twee keer chaos. Die ambtenaren maken het beste van een politieke beslissing en voelen een enorme onveiligheid. Dat Siebe Riedstra, de secretaris-generaal op het ministerie, de afgelopen maanden al drie keer persoonlijk is aangevallen in de media... dat is doorgeschoten waakhondengedrag. Bij ministeriële verantwoordelijkheid hoort dat de minister het symbool is; met hem kan afgerekend worden. Als fouten en gebreken doorslaan naar de ambtelijke dienst, gaan ambtenaren mee in het indekgedrag. Terwijl je wilt dat ze in hun adviezen scherp aan de wind zeilen en innovatief zijn.’

’t Hart werkt nu aan een boek met voorbeelden van succesvolle publieke organisaties: Guardians of public value (hoeders van maatschappelijke waarden). Buitenlanders noemen dan al snel Rijkswaterstaat. ‘Ze kijken daar met ongelooflijke jaloezie naar. Daar wordt in andere landen oorlog om gevoerd.’

Het tweede voorbeeld is verrassender: het Concertgebouworkest. Uit particulier initiatief ontstaan, zegt ’t Hart. ‘Met kwartjes en dubbeltjes van de gewone man. ‘Wereldtop voor weinig. Terwijl er voortdurend oorlog is tussen autocratisch leiderschap en een orkest dat zich emancipeert en een grotere stem wil. Het is een mooi voorbeeld van een organisatie die eigen methoden heeft ontwikkeld om onenigheid op te lossen en daarmee Konfliktfähig is geworden. Met een blinde rekrutering van nieuwe orkestleden achter een scherm, waardoor je verstorende factoren uitsluit, en de kwaliteit de doorslag geeft. En met een kwaliteitscultuur. Dat compromisloze streven naar topkwaliteit is in een samenleving als de Nederlandse zeldzaam. Van het zelfvertrouwen dat daaruit voorkomt kan het openbaar bestuur nog iets leren.’