De ambtsketen als wapen

Er zijn burgemeesters die zich met álles bemoeien. En er zijn er die door hun wethouders worden geregeerd. Wie heeft er eigenlijk de macht?...

door Philip van de Poel

M INISTER Peper van Binnenlandse Zaken zei ooit dat de burgemeester een 'bestuurlijke randgroepjongere' is. De eerste burger zou te weinig bestuurlijke armslag hebben, hij zou aan de leiband van de wethouders lopen en geen ruimte krijgen voor een eigen koers.

Wie is in praktijk eigenlijk de baas in een gemeente? Burgemeester of wethouders? Peper, vroeger burgemeester van Rotterdam, kreeg vorige week bijval van de Leidse bestuurskundige J. Hiemstra, die promoveerde op de rolverdeling tussen burgemeester, wethouders en het ambtelijk apparaat in de dertig grootste gemeenten van Nederland.

'Per gemeente zijn er grote verschillen in hoe het spel wordt gespeeld', vat Hiemstra zijn bevindingen samen. 'Maar in het algemeen kun je stellen dat de wethouders de rol van de burgemeester proberen te minimaliseren. Terwijl paradoxaal genoeg de bevolking de burgemeester ziet als de belangrijkste bestuurder.'

De ene gemeente is de andere niet. Neem Houten en IJsselstein. Op het eerste gezicht twee steden die erg op elkaar lijken. Beide tellen rond de 30 duizend inwoners, hebben een Vinex-groeitaak, en kennen een vierkoppig college met een CDA-burgemeester aan het hoofd.

Hemelsbreed liggen Houten en IJsselstein twintig kilometer van elkaar. Maar wat de taakverdeling betreft tussen burgemeester en wethouders bestaat er een wereld van verschil. De Houtense burgemeester A. de Jonge is raadsvoorzitter en de voornaamste representant van de stad. Traditionele burgemeesterstaken die zijn IJsselsteinse evenknie ook vervult. Maar burgemeester Th. Wijte van IJsselstein heeft tevens zijn hand stevig op de gemeenteknip. In zijn portefeuille heeft hij financiën, het grondbedrijf en de ontwikkeling van bedrijfsterreinen.

Oppositiepartij PvdA in IJsselstein is allesbehalve gelukkig met deze vergaande bevoegdheden van de burgemeester. 'Stel dat het fout gaat met de ontwikkeling van de Vinex-wijk Zenderpark, wie moet je dan politiek ter verantwoording roepen?', vraagt fractievoorzitter en oud-wethouder M. Overkamp zich af. 'Door een benoemd bestuurder zo'n zware portefeuille te geven, wordt de politiek monddood gemaakt.'

Maar D66-wethouder E. Kamminga van IJsselstein ziet dat anders. 'De burgemeester treedt op als financiële waakhond. Hij beslist niet hoe het geld wordt besteed, dat doet de politiek.' Zolang dit laatste het geval is, heeft democraat Kamminga geen probleem met de IJsselsteinse taakverdeling. 'Deze ambtsinvulling doet het meeste recht aan de kwaliteiten van de burgemeester. Het zou een verspilling van bestuurlijk talent zijn om die niet te benutten.'

Was Wijte burgemeester van Houten geweest, dan had hij een heel andere baan gehad, met veel minder directe invloed op het bestuur. 'Het is niet aan de burgemeester om zware portefeuilles te beheren', luidt het stellige oordeel van Houtens Belang-wethouder R. Lubberdink. Met het oog op de democratische controle vindt Lubberdink het niet meer dan vanzelfsprekend dat zijn partij als grootste fractie de politiek gevoelige Vinex-portefeuille heeft opgeëist.

Toch zegt de portefeuilleverdeling nog lang niet alles over wie er werkelijk de macht heeft. 'Burgemeesters zijn per definitie de meest daadkrachtige figuren in de gemeenteraad', zegt partijvoorzitter B. Schnetz van Leefbaar Utrecht bijvoorbeeld. Dat heeft volgens hem te maken met de kwaliteit van de overige bestuurders. 'Vrijwel niemand met een geslaagde maatschappelijke carrière gaat tegenwoordig nog in de gemeenteraad zitten. Wethouders zijn zodoende de besten van de slechtsten. Voor een doortastende burgemeester is het een koud kunstje om zo'n team van brekebeentjes naar zijn hand te zetten.'

Het Opstelten-tijdperk in Utrecht spreekt wat Schnetz betreft boekdelen. Op grond van zijn Utrechtse jaren geldt Opstelten als de burgervader in optima forma. Die reputatie heeft hij vooral te danken aan zijn optreden in het openbaar, joviaal volgens de een, theatraal volgens de ander.

Ook Rotterdam, waar hij sinds februari burgemeester is, kent inmiddels het publieke gezicht van Opstelten. Amper in functie kon Opstelten zijn paternalistische inslag demonstreren tijdens het uit de hand gelopen kampioensfeestje van Feyenoord. Hier stond wederom de rondborstige figuur waar de inwoners zich in goede en kwade tijden tegenaan mogen schurken.

SP-senator en raadsnestor B. Ruers herinnert zich ook een andere Opstelten. Niet de 'Ollie B.Bommel' die de buitenwacht vaak ziet, maar de mannetjesputter die het politieke besluitvormingsproces naar zijn hand zet. 'Opstelten is tijdens zijn ambtsperiode in Utrecht zeker twee keer op de stoel van de wethouder gaan zitten', meent Ruers.

Spraakmakend was Opsteltens rol bij het Utrecht Centrum Project (UCP). Toen de miljardenfacelift van het stationsgebied dreigde te stranden, nam Opstelten het heft in handen. Een werkgroep onder zijn voorzitterschap wist het project vlot te trekken. 'De projectwethouder zat daar wel bij, maar de invloed en relaties van de burgemeester speelden een duidelijke rol', blikt Ruers terug. 'Dat was een rare situatie, want als lid van de raad van bestuur van de Jaarbeurs zat Opstelten daar voor een deel met zichzelf te onderhandelen.' De toekomstige inlijving van gemeente Vleuten-De Meern kan volgens Ruers eveneens op het conto van Opstelten worden geschreven.

Scherp zicht op Opsteltens opereren heeft de oppositie nooit gekregen, moet Ruers bekennen. 'Hoe vaak ik Opstelten wel niet heb horen zeggen dat het college één en ondeelbaar was. De democratische controle was ver te zoeken. Opstelten was in feite een eenmanspartij zonder fractie of achterban.'

Bestuurskundige G. Schouw relativeert die macht. 'Natuurlijk kan een burgemeester bij moeilijke onderwerpen zijn gewicht in de schaal leggen, maar alleen wanneer de wethouders daarom vragen', zegt hij. 'Iedere burgemeester krijgt zoveel bestuurlijke ruimte als zijn wethouders hem gunnen. De meeste burgemeesters willen ook helemaal geen inhoudelijke zaken in hun portefeuille. Ze concentreren zich liever op de procesmatige kant, zonder zelf een inhoudelijk standpunt in te nemen. Zorgen dat de wethouders elkaar niet naar het leven staan, is al lastig genoeg. Als een burgemeester dat niet beheerst, ontstaat gedonder en geruzie.'

Neem de gemeente Ede. De wethouders kibbelen er al jaren over de komst van een crematorium. Het streng christelijke volksdeel is mordicus tegen een dergelijke voorziening. Reden voor de CDA-wethouders om het plan tegen te houden. Waar een doortastende figuur als Opstelten een beslissing zou forceren, houdt de Edese burgemeester W. Blanken zich op de achtergrond.

In de wethoudersstad Ede is het volgens insiders niet de burgemeester, maar PvdA-wethouder Rob Spiegelenberg die de toon zet. Spiegelenberg bezorgde zichzelf vanwege de daadkrachtige regie van de bouwactiviteiten in Ede al de bijnaam Rob 'Spielberg'. De burgemeester etaleert zijn bestuurlijke kwaliteiten noodgedwongen voornamelijk als voorzitter van de Stichting Nationale Boomplantdag.

'Er moet een duidelijke, herkenbare kop op de gemeentelijke organisatie komen', concludeert onderzoeker Hiemstra. Die 'herkenbare kop' is wat Hiemstra betreft de gekozen burgemeester. 'Met een gekozen burgemeester krijg je een veel directere relatie tussen de kiezer en de bestuurder. De kiezer wordt in staat gesteld de burgemeester af te rekenen op zijn beloften. In het gemeentelijke poldermodel is het voor de kiezer onduidelijk wat er met zijn stem gebeurt. Na de verkiezingen slaan de partijen aan het onderhandelen en daaruit komt dan een college voort.'

Hiemstra pleit ervoor de gekozen burgemeester zijn eigen college te laten samenstellen. Alleen op die manier kan er volgens de onderzoeker een einde komen aan de diffuse machtsverhouding tussen burgemeester en wethouders. 'Je kunt de gekozen burgemeester niet zomaar in het huidige systeem invoeren. Dan krijg je een situatie waarin de wethouders door de gemeenteraad zijn gekozen, terwijl de burgemeester rechtstreeks door de kiezer wordt gekozen. En dan blijft de vraag bestaan wie er nu eigenlijk de baas is.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden