null

Interviewtopambtenaar Mark Frequin

De ambtenaar is te bang om fouten te maken

Beeld Jiri Büller

De Tweede Kamer praat woensdag over de alom gewenste ‘nieuwe politieke cultuur’. Ook ambtenaren willen verandering, weet topambtenaar Mark Frequin. Hij nam de ministeries onder de loep, sprak met zo'n 200 betrokkenen. ‘In de huidige afrekencultuur is het verklaarbaar dat mensen voorzichtig worden.’

De recente verwikkelingen in de loopbaan van topambtenaar Mark Frequin (68) doen denken aan de bekende anekdote over de Belgische generaal die op de eerste dag van de oorlog sneuvelt. ‘Een schitterende militaire carrière, helaas onderbroken door de oorlog’, aldus de necrologie.

Frequin werkte sinds eind 2019 voor de Algemene Bestuursdienst – de organisatie van topambtenaren – aan een nieuwe visie op ‘leiderschap bij de overheid’, totdat die zoektocht werd onderbroken door de uitbraak van de coronacrisis. ‘Kom leiderschap maar laten zien, in plaats van er boeken over te schrijven’, zo luidde maart vorig jaar de boodschap van Erik Gerritsen, secretaris-generaal op het ministerie van Volksgezondheid. Frequin moest stante pede een inkooporganisatie opzetten om het tekort aan beschermingsmiddelen weg te werken en in oktober kreeg hij de opdracht om de testcapaciteit in Nederland drastisch te verhogen.

Anders dan de Belgische generaal heeft Frequin ‘de grootste crisis sinds de Tweede Wereldoorlog’ doorstaan, al zou het zomaar kunnen dat hij ooit nog uitleg moet geven aan een parlementaire enquêtecommissie. Inmiddels is de topambtenaar weer terug bij zijn oorspronkelijke taak en is een eerste analyse over ambtelijk leiderschap openbaar geworden.

Het 75 pagina’s lange stuk, dat is gebaseerd op zo’n 200 gesprekken met mensen binnen en buiten de ambtenarij, sluit aan bij de discussie over een nieuwe politieke cultuur die is losgebarsten na de toeslagenaffaire. Ook binnen de ambtenarij bestaat het verlangen om te veranderen, constateert Frequin. ‘De discussie over openheid en transparantie speelt binnen de departementen al langer. Hoe vertellen we wat we aan doen zijn? Hoe gaan we om met fouten?’

In uw analyse citeert u Jo Ritzen: ‘Ambtenaren moet binnenshuis maximaal kritisch zijn, buitenshuis maximaal loyaal.’ Kunt u wel vrijuit praten?

‘Ik kan vrijuit praten over wat ik doe en wie ik ben. De discussie over de bestuurscultuur hoort in de politieke arena thuis, maar ik kan wel vertellen welke discussies er zijn op ministeries en hoe er wordt nagedacht over onze rol als ambtenaren.’

In uw analyse schrijft u: ‘Het motto bij de overheid lijkt te zijn: vergaderen, vergaderen, vergaderen. Het lijkt af en toe wel op het pupillenvoetbal. Alles moet samen.’ Waar komt die neiging vandaan?

‘Er is een toenemende voorzichtigheid. Alles moet afgestemd worden. Dat komt deels omdat veel vraagstukken niet meer binnen de grenzen van één ministerie vallen. Bij onderwerpen als stikstof, klimaat of energietransitie zijn meerdere departementen betrokken. Dan moet je wel samenwerken. Het probleem is echter dat je een bus niet met z’n dertigen kunt besturen. Uiteindelijk moet je ook durven te besluiten: die organisatie of die persoon kan het heel goed, daar hebben we vertrouwen in, die laten we het doen.’

In Engeland hebben ze iemand van buiten aangesteld om de vaccinatiecampagne te leiden. Die zei: ‘Ik weet niks van publiek bestuur, maar als er 58 mensen in de cc van een mail staan, weet ik wel dat er niet snel een beslissing wordt genomen’.

‘De cc’s bij de overheid zijn vaak een vorm van indekken. Alle lagen en instanties moeten op de hoogte zijn, voordat er een knoop wordt doorgehakt. Er zijn al ambtenaren die hebben gezegd: ik reageer alleen nog op mails die aan mij geadresseerd zijn. Ik behoor ook tot die groep, maar in de huidige afrekencultuur kan dat ook een risico zijn. Je wilt niet na tien jaar te horen krijgen: ‘Maar jij stond toch ook in de cc van die mail? Hoe kan het dat je niet hebt geacteerd?’

‘Bij parlementaire onderzoeken of enquêtes valt op dat mailtjes vaak aanleiding zijn om vragen te stellen. Dat is wat de bestuurskundige Paul ’t Hart de inquisitiedemocratie heeft genoemd. Mensen worden, zoals het heet, gegrild. Bij de toeslagenaffaire hebben we ook gezien wat er met de politieke en ambtelijke bestuurders is gebeurd.’

Wordt die ambtenaren onrecht aangedaan?

‘Dat laat ik aan anderen. Ik vind in elk geval dat er veel meer openheid moet zijn. We moeten ons meer verantwoorden, ook richting onze omgeving. Dat kan moeilijk zijn, omdat je niet weet wat er met informatie wordt gedaan, maar als je alles onder controle wilt houden, creëer je een enorme spanning.’

U praat met media. Waarom doen niet meer ambtenaren dat?

‘Er zit geen premie op het praten met de media. Journalisten zijn niet op zoek naar hoe een organisatie in elkaar zit. Ze willen weten waar de fout zit, the bug in the system. Dat nodigt niet heel erg uit. Jullie zouden ook eens een stuk moeten schrijven over jullie eigen rol.’

Waar zou dat stuk over moeten gaan?

‘De insteek ‘wat is hier gebeurd?’ is heel anders dan de insteek ‘wie heeft hier iets fout gedaan?’. We moeten kunnen vertellen wat we hebben gedaan, maar als de vraag is ‘whodunnit?’ en iedereen is een potentiële verdachte dan is het verklaarbaar dat mensen bij de overheid voorzichtig worden.’

Het is in een democratie toch nuttig om fouten boven water te halen?

‘Ja, maar de vraag is waarom ambtenaren terughoudend zijn om over hun werk te praten of kennis te delen. Dat heeft hiermee te maken. Mensen zijn bang om de schuld te krijgen, terwijl iedere organisatie fouten moet kunnen maken. Anders leer je niet.’

Komt die voorzichtigheid bij ambtenaren ook deels voort uit een gebrek aan inhoudelijke kennis? Herman Tjeenk Willink constateert in zijn verslag aan de Tweede Kamer dat de ‘inhoudelijke kennis op de departementen dringend moet worden versterkt’.

‘Kennis is cruciaal. Het klopt dat uit de omgeving van ministeries kritische geluiden komen. Weten ze op het departement wel waar het over gaat? Dat beeld wordt versterkt omdat er veel mobiliteit is in de ambtelijke top. Het idee bestaat dat daarmee kennis verloren zou gaan. Maar vanuit de binnenkant van de overheid heerst juist het gevoel dat er redelijk veel kennis is. Dat komt dus niet helemaal met elkaar overeen.’

‘Wat ik zelf tijdens de coronacrisis wel heb gemerkt, is dat mensen uit de zorgsector of het bedrijfsleven op een heel andere manier naar dezelfde werkelijkheid kunnen kijken dan Den Haag. Als een minister elke week in de Tweede Kamer wordt doorgezaagd over een bepaald onderwerp, dan moet hij zich daar wat van aantrekken, ook al gaat dat soms om besluiten die voor een buitenstaander misschien niet goed te begrijpen zijn.’

Is de inkoop van mondkapjes door de overheid daar een voorbeeld van? Professionele inkopers adviseerden in juni om niet nóg meer beschermingsmiddelen te kopen, u besloot om het toch te doen.

‘Ja. De afspraak was: er mag nooit meer een tekort zijn. Dan maak je prognoses: wat kan er gebeuren als er een nieuwe golf komt in de pandemie en hoe groot is het beroep dat er dan gedaan kan worden op de beschermingsmiddelen? Op basis daarvan moest ik tegen de leveranciers zeggen dat we toch meer gingen bestellen. Terwijl de leveranciers zeiden: laten we nog maar even wachten, want we zijn gewend om meer just-in-time te leveren.

U schrijft in uw analyse: ‘Bij de overheid heeft iedereen het over die ene mislukking en niet over de negen dingen die goed zijn gegaan.’ Is dat niet een beetje defensief gedacht?

‘Die vraag had ik ook toen ik het opschreef. Het mag geen rechtvaardiging zijn om niet over fouten te praten of om dingen niet te vertellen, maar het is wel zo. Ik ben al vijftig jaar abonnee van de Volkskrant, maar de artikelen waarin over successen van de overheid wordt gesproken, domineren niet jullie prachtige krant.’

Journalisten ervaren juist dat ze tegenover een overmacht van persvoorlichters staan die vooral bezig is om een rooskleurig beeld te schetsen van het functioneren van de overheid.

‘Ik vraag niet om een vaste rubriek in de Volkskrant met alle successen van de overheid, hoewel het geen gek idee is. Wat ik wil zeggen, is dat de media ook een rol spelen bij de afrekencultuur die is ontstaan, het naming and shaming, het zoeken naar zondebokken. Wie een meer open cultuur wil, zal daar ook over moeten nadenken.’

U constateert dat topambtenaren ‘steeds meer een soort personal assistent to the minister worden’. ‘De afstand tussen minister en ambtenaar wordt kleiner. Waarmee de kans groter wordt dat de ambtenaren politieker worden in hun denken en handelen.’ Hoe komt dat?

‘Een minister of staatssecretaris wordt tegenwoordig permanent bevraagd. Door de pers na afloop van de ministerraad, op social media of ’s avonds aan een van de talkshowtafels. De snelheid, de intensiteit en de impact van kritiek is enorm toegenomen de afgelopen decennia. Er is non-stop druk. Eén tweet kan de beeldvorming al beïnvloeden.

‘Een ambtenaar die een bestuurder aan het dienen is – dat hoort ook bij ons vak – kan meegezogen worden in die dagelijkse dynamiek. Maar het risico is dat iedereen zich steeds meer focust op de korte baan, dat het incidentalisme de overhand krijgt, terwijl de ambtelijke top juist ook de lange termijn in het oog moet houden.’

Er zijn veel dossiers vastgelopen de afgelopen jaren: de toeslagenaffaire, de gaswinning, de persoonsgebondenbudgetten in de zorg, het stikstofdossier. Gaat er meer fout dan vroeger?

‘Er zijn soms lastige dilemma’s die niet opgelost worden. Als je tussen landbouw en natuur een balans moeten vinden, kan dat een lastige keuze zijn. Meer natuur of meer landbouw. Je moet accepteren dat er ongemakkelijke waarheden vastzitten aan bepaalde keuzes. Als je probeert om iedereen het gewenste antwoord te geven, is dat soms een deel van het ingebakken probleem, van de structuurfout. De politiek is er uiteindelijk om keuzes te maken.’

Iedereen heeft het over een nieuwe politieke cultuur? Ziet u dat gebeuren?

‘De politieke arena vindt dat het moet gebeuren. Dat stel ik droog vast. Aan de ambtelijke kant zullen we dingen beter moeten doen, meer openheid moeten bieden, meer moeten vertellen wat we doen en meer lange lijnen bewaken. Die drive is er. Daarover ben ik heel positief.’

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden