Burgerberaden zijn een goede remedie tegen de betonrot van de democratie, bepleit Vlaams politicoloog Yves Dejaeghere

Het draagvlak en de effectiviteit van de democratie zouden gebaat zijn bij de invoering van burgerberaden, meent politicoloog Yves Dejaeghere. Via loting aangewezen burgers mogen daarin meedenken en adviseren over belangrijke thema’s.

Slechts één dag in de vier jaar zijn burgers werkelijk aan de macht: op verkiezingsdag. Daarna is het grotendeels voorbij met de invloed, en is het aan de verkozenen. Volgens de Vlaamse politicoloog Yves Dejaeghere kan dit beter, nu er zoveel onzekerheid en bezorgdheid is, en zoveel complexe problemen moeten worden opgelost.

De representatieve democratie loopt volgens hem op één been, terwijl er een goed functionerend tweede been voorhanden is in de vorm van door loting aangewezen burgerberaden. Daarin helpen per lot getrokken burgers, geassisteerd door experts, complexe vraagstukken op te lossen. Tot nu toe durven landelijke bestuurders in Nederland er niet aan. Maar er is mogelijk verandering op komst.

Als Yves Dejaeghere de democratie opnieuw zou mogen uitvinden, wist hij het wel. Sterker nog: hij helpt de democratie mee uit te vinden. Samen met de Belgische schrijver David Van Reybrouck en een aantal internationale experts was hij mede-architect van het in de regionale wetgeving vastgelegde burgerberaad van Duitstalig België. Hij coördineert de Belgische G1000, die lokale en nationale overheden en de EU adviseert op het gebied van ‘deliberatieve democratie’, een systeem waarin besluiten worden genomen op basis van weloverwogen argumenten van gelote burgers. En sinds deze maand is hij directeur van de Federation for Innovation in Democracy Europe (FIDE), een organisatie die internationale kennis rondom burgerberaden en burgerpanels verzamelt en evalueert, overheden adviseert en campagnes voert om gelote burgerraden te promoten. Dejaeghere is er druk mee. Vanuit de hele wereld krijgt hij verzoeken om mee te denken.

Waarom is de democratie aan verbouwing toe?

‘Het contract tussen burgers en de staat is in alle westerse democratieën aan betonrot onderhevig. De deal is lang geweest dat bij verkiezingen de burger een deel van zijn vrijheid doorgaf. De volksvertegenwoordiger, zo heette het, sprak en werkte voor het volk. Maar een deel van de bevolking verliest het gevoel dat politici namens het volk spreken. Een deel ziet hen eerder als zakkenvullers. Omdat die politici zich in de ogen van teleurgestelde kiezers niet aan het contract houden, vinden die burgers zelf ook dat zij de regels niet hoeven te volgen.

‘Je ziet het in de VS met de bestorming van het Capitool. Maar ook in Nederland met de avondklokrellen. Een kleine maar groeiende groep zingt zich los van de democratie en trekt die in twijfel. En die mensen worden daarin ook nog eens gestimuleerd via sociale media en door populistische politici. Bij sommige burgers leidt dat tot activisme of zelfs geweld. Bij velen tot een passief verlies van vertrouwen, een gevoel dat de wereld onder hun voeten aan het wegschuiven is.’

Hoe komt het dat mensen zich niet meer gerepresenteerd voelen en ontevreden zijn over politici?

‘Er is veel onzekerheid. Financiële, economische onzekerheid, klimaatonzekerheid. Corona versterkt de bezorgdheid. Heb ik straks mijn baan nog? Blijft mijn pensioen op peil? Daarnaast is het democratische stelsel opgebouwd als een zero sum game. Je hebt 150 zetels. Wil jij er twee zetels bij hebben, dan moet je ze iemand anders afnemen.

‘Dat nasty aspect van het afpakken ondermijnt het aanzien van de politiek. Iedere politicus zegt eigenlijk in verkiezingstijd: ‘Ja, burger, je hebt gelijk. Het gaat niet goed. Maar stem op mij en ik ga het veranderen.’ Dat leidt tot simplificaties en beloften die niet waar te maken zijn. En daarbovenop heb je dan nog de trend dat politici niet alleen de tegenstander, maar ook steeds vaker de liberale democratie zelf aanvallen. Het is niet alleen meer: ‘Rutte doet het niet goed. Zet mij er neer en het wordt beter.’

‘In Polen en Hongarije, maar ook in de VS onder Trump, wordt de essentie van de liberale democratie aangevallen. Het vertrouwen in instituties staat onder druk. In Nederland wordt, ook door populistische politici, vijandig gesproken over ‘het partijkartel’ of over ‘het nepparlement’ in Den Haag’.’

U pleit voor burgerberaden. Die zouden de burger meer inspraak geven, tot betere besluiten leiden en politiek en samenleving beter kunnen verbinden. Hoe ziet u dat precies voor zich?

‘Bij een goed samengesteld burgerberaad moet iedereen in de bevolking als hij naar een foto ervan kijkt het gevoel hebben: ‘Ik had erbij kunnen zitten. Daar zit iemand zoals ik.’ Nu zijn bij inspraakavonden en in de politiek te veel witte hoogopgeleide oudere mannen aan het woord. Je kunt daar verandering in brengen door de leden van een burgerberaad te loten uit de Nederlandse bevolking. Eerst selecteer je willekeurig uit je bevolkingsregister een paar duizend personen. Die krijgen een brief thuis: ‘Ben je bereid deel te nemen aan een burgerberaad, waarin je met een groep Nederlanders nadenkt over het klimaatbeleid dat Nederland moet gaan voeren?’ Het is een voorname brief, getekend door de premier en door de parlementsvoorzitter. De uitgenodigde burger moet het als een zeer serieuze oproep ervaren, als een eer mee te mogen denken over de toekomst van het land.

‘Een groot deel van de mensen zal zeggen: ‘Ik heb geen tijd.’ Of reageert helemaal niet. Onder de positieve reacties zitten natuurlijk opnieuw veel hoogopgeleide witte mannen. Om te voorkomen dat die de overhand krijgen, doe je een tweede loting onder de geïnteresseerden. Je maakt enveloppen met de verschillende categorieën: mannen, vrouwen, jongeren, ouderen, hoogopgeleid, laagopgeleid. Als 20 procent van de bevolking tot zijn 18de onderwijs heeft gevolgd, zorg je dat je ook 20 procent van die categorie in het burgerberaad krijgt. Zo zorg je voor een representatieve raad.’

Hoe verloopt zo’n burgerberaad in de praktijk? Wat zijn de voorwaarden om een goede burgerdialoog te houden?

‘Voor wie precies wil weten wat er nodig is, verwijs ik maar meteen naar een rapport van de OECD (de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling, red.): Innovation Citizen Participation and New Democratic Institutions, dat net is uitgekomen. Dat rapport biedt na evaluatie van vrijwel alle in de wereld gehouden burgerberaden elf aanbevelingen.

‘Om er enkele samen te vatten: er moet een minimaal aantal deelnemers zijn om het beraad representatief te kunnen laten zijn. Er moet voldoende tijd zijn om tot aanbevelingen te komen, vaak meerdere weekenden in een periode van maanden. Er moet via expertsessies voldoende informatie worden verstrekt aan de burgers, zodat ze goed geïnformeerd het gesprek kunnen aangaan. En er dient genoeg geld te zijn, zodat de burgers en de moderatoren ook redelijk vergoed kunnen worden. Je geeft daggeld, vergoedt de reiskosten, eventueel ook kinderopvang. Daarnaast is er geld nodig voor de organisatorische infrastructuur en voor het huren van een representatieve plek. Want je gaat een burgerberaad niet in een loods op een industrieterrein doen. Burgers moeten het gevoel krijgen dat ze aan iets belangrijks meewerken.

‘Cruciaal is verder dat je vooraf de procedure vastlegt. Wat gebeurt er met de uitkomsten? Hoe zal de politiek ermee omgaan? Dat is in Frankrijk niet helemaal goed gegaan bij de Convention Citoyenne pour le Climat die president Macron vorig jaar organiseerde, een klimaatburgerberaad van 150 via loting geselecteerde Fransen die in zeven meerdaagse sessies tot 149 aanbevelingen aan de regering kwamen om de broeikasgasuitstoot in 2030 met 40 procent te verlagen ten opzichte van 1990. Macron gaf mondeling aan dat hij de uitkomsten ‘sans filtre’ zou overnemen of aan het parlement zou voorleggen. Uiteindelijk zijn enkele tientallen voorstellen in wetgeving verwerkt. Een ander deel is nergens terug te vinden. Daar is veel onvrede over ontstaan. Daarom is het belangrijk vooraf duidelijk aan te geven hoe het parlement en de regering de aanbevelingen behandelen.’

België, Frankrijk, IJsland, Ierland, het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada hebben al op nationaal niveau ervaring met burgerberaden. Het parlement van de kleine Duitstalige regio in België kreeg in 2019 als eerste ter wereld een permanent burgerberaad dat parlement en regering adviseert. De regio Brussel volgde en in Frankrijk wordt de sociaal-economische raad aangevuld met door loting aangewezen burgers. In Australië regelde een provincie via een burgerberaad de opslag van atoomafval. Ierland veranderde zelfs de grondwet na consultatie van een burgerberaad. Het land wist gevoelige thema’s als het homohuwelijk, abortus en het verwijderen van godslastering uit de grondwet naar ieders tevredenheid op te lossen. Het organiseerde daarna burgerberaden over complexe thema’s als vergrijzing en het klimaat. Naast Ierland en Frankrijk organiseerde ook het Verenigd Koninkrijk nationale burgerberaden rondom het klimaat en Spanje heeft het idee op de regeringsagenda gezet.

Maar in Nederland wil het opvallend genoeg op nationaal niveau nog niet zo vlotten. Er waren plaatselijk G1000-bijeenkomsten in vele steden: van Enschede tot Rotterdam, van Heerenveen tot Horst aan de Maas, van Groningen tot Amersfoort. Er was een provinciaal experiment van Noord-Brabant rondom voedsel: de Voedsel1000. In februari 2019 kwamen de 420 deelnemers tot aanbevelingen om het voedselsysteem toekomstbestendig te maken. En in november 2019 organiseerden de politieke partij Code Oranje en NH Nieuws samen een poging tot een burgertop over Schiphol, waar een kleine honderd niet-gelote burgers nadachten over de toekomst van de luchthaven. Maar dat beraad had geen steun van de overheid en geen invloed op het beleid.

In 2006 organiseerde Nederland als een van de eerste landen in Europa een geloot burgerberaad. Dat was het Burgerforum Kiesstelsel waarin 140 burgers zich bogen over hervormingen van het parlementaire stelsel. De regering-Balkenende IV schoof echter alle aanbevelingen in 2008 terzijde en sindsdien was er nooit meer een landelijk burgerberaad. Langzaam groeit de druk om het opnieuw en ditmaal goed georganiseerd te doen. GroenLinks, D66, CDA, SGP, Partij voor de Dieren, Code Oranje en Bij1 hebben het idee opgenomen in hun verkiezingsprogramma.

Maatschappelijk is er druk via een coalitie die werkt aan een G1000 over landbouw onder de titel BoerBurgerDialoog. G1000.nu, een organisatie die al meer dan twintig lokale burgerberaden organiseerde, dringt erop aan. De klimaatactivisten van Extinction Rebellion en een groep rond Eva Rovers, schrijver, klimaatactivist en oprichter van Bureau Burgerberaad, pleit voor een klimaatburgertop. De voorzitter van het klimaatberaad Ed Nijpels (VVD) riep daar ook toe op. De Tweede Kamer heeft hierop gereageerd en een commissie onder leiding van oud-ombudsman Alex Brenninkmeijer ingesteld die de mogelijkheden onderzoekt. Deze zal nog voor de verkiezingen rapporteren, zodat de politiek het in de formatie kan meenemen.

Waarom zouden politici eigenlijk willen instemmen en de macht willen delen met een burgerberaad?

‘Zo’n burgerberaad kan complexe problemen helpen oplossen waar politici niet uitkomen, omdat die met partijpolitieke zaken en hun herverkiezing in het achterhoofd zitten. Daarnaast zit de politicus vast in een coalitie waarin afspraken zijn gemaakt. Ook als die niet meer logisch zijn, kan hij die niet zomaar loslaten, omdat dan het kabinet kan vallen. Die ballast hebben burgers in burgerberaden niet. Ze zijn geloot, ze worden ook niet herkozen. Ze kijken naar de inhoud en de kern, ondersteund door experts. En ze hebben de vrijheid om van gedachten te veranderen als er nieuwe inzichten zijn. Als een burgerberaad naar een probleem heeft gekeken, kan de politicus zeggen: ‘Het burgerberaad is tot dit advies gekomen. Het is een representatieve vertegenwoordiging van de bevolking. De leden hebben veel tijd gehad om erover na te denken. Ze hebben experts geconsulteerd. Ik neem hun advies om die of die reden over.’

Waar moet je burgerberaden niet voor gebruiken?

‘Je moet ze niet inzetten om instemming te krijgen voor al vastgesteld beleid. Dat is de dood in de pot. Burgerberaden zijn inhoudelijk, onafhankelijk en creatief en zoeken zelf naar de oplossing.’

Hoe zou Nederland die burgerberaden moeten invoeren? Wat zou er in het regeerakkoord moeten komen om dit mogelijk te maken?

‘Mijn meest concrete advies is: spreek in het formatieberaad af dat je voor één of meerdere complexe thema’s een burgerberaad gaat houden. Je zou ook een probleem kunnen kiezen waar je in de formatie niet uitkomt.

‘Je hoeft het burgerberaad niet meteen als instituut vast te leggen in een wet, zoals in Duitstalig België. Ook daar hebben ze eerst geëxperimenteerd, met een burgerberaad over kinderopvang. Maar het burgerberaad niet meteen institutionaliseren wil niet zeggen dat je klein moet beginnen. Je kunt heel goed met een belangrijk en complex thema beginnen waar de politiek niet uitkomt: klimaat, landbouw, drugsproblematiek, migratie. In veel landen is er al mee geëxperimenteerd. Je kunt dus een vliegende start maken en leren van anderen.’

Zijn burgers te vertrouwen? Zullen politici niet vrezen dat de hardste schreeuwers de overhand krijgen?

‘Allereerst: de hardste schreeuwers hebben juist nu een groot overwicht. De boeren die met een tractor de deur van een provinciehuis binnenrijden, krijgen aandacht in de media en van de politiek. De mensen van Viruswaarheid die tijdens hun demonstraties regels overtreden, weten veel aandacht te krijgen. Doordat je die demonstranten zo vaak in beeld ziet, krijg je het gevoel dat de hele samenleving is gepolariseerd. De mensen die minder hard schreeuwen, komen onvoldoende aan het woord.

‘Bij gelote burgerberaden in andere landen blijkt dat de meeste burgers geen harde schreeuwers zijn en zorgt een gespreksleider dat iedereen aan het woord komt. Veel politici zeggen na afloop van burgerberaden dat ze verrast waren vanwege de redelijkheid en het goede gesprek dat mogelijk bleek met burgers.

‘Andersom blijken burgers te ontdekken dat politici mensen zijn die vaak hun stinkende best doen. Ze leren dat de problemen die opgelost moeten worden complexer zijn dan gedacht. Burgerberaden blijken voor veel mensen echt een bijzondere leerervaring. Er zijn zelfs deelnemers die het, na hun huwelijk, de mooiste ervaring noemden: de kans om met vreemden inhoudelijk en serieus over problemen te praten heeft een transformerend effect. Mensen worden aan de gesprekstafels gedwongen uit hun bubbels te komen. Burgerberaden zijn scholen van democratie en zijn zo een cadeau aan de politiek en aan de burgers.’