Burger moet van klant weer kiezer worden

De kloof tussen burger en politiek kan niet worden gedicht door staatkundige vernieuwing alleen, stelt J.A. van Kemenade. Belangrijker is dat de functie van politieke partijen en overheid nieuw leven wordt ingeblazen....

J.A. VAN KEMENADE

ER is sprake van een veranderende opstelling van burgers ten opzichte van de overheid. Het gezag en het belang van de overheid lijken voor velen bepaald minder vanzelfsprekend dan enkele decennia geleden.

Dat blijkt uit de voortdurend dalende opkomst bij verkiezingen, de groeiende criminaliteit, de vaak ronduit slordige naleving van gedragsregels en het ontbreken van sociale controle, de niet zelden voorkomende gevallen van fraude, misbruik of oneigenlijk gebruik in de sfeer van belastingen, sociale zekerheid, subsidies en vergoedingen. En, niet in het minst, uit de alom klinkende roep om het terugtreden van de overheid op vele gebieden.

Dit wil niet zeggen dat de interesse onder de bevolking voor zaken van publiek belang afwezig is. De inspraakavonden, de groeiende belangstelling voor vele maatschappelijke organisaties, de actieve inzet van velen in bewegingen en actiegroepen wijzen meer op het tegendeel. Vooral van belang is echter dat die betrokkenheid en inzet naar hun aard zijn veranderd. Ze zijn meer incidenteel en ze uiten zich meer via one-issue organisaties of acties, dan via traditionele, breder georiënteerde organisaties als politieke partijen, vakbonden, kerken en vrouwenorganisaties.

In een tijd van ontzuiling, individualisering, ontideologisering en vervagende klassentegenstellingen, slagen politieke partijen er kennelijk onvoldoende in het intermediair tussen de burgers en de overheid te zijn, een platform voor meningsvorming over publieke vraagstukken, een integrerend kader voor gemeenschappelijk handelen.

Politieke partijen en politici zijn vaak meer de managers van het overheidsbedrijf, de makelaars van het overigens ook noodzakelijke compromis, dan het kader voor en de uitdrukking van de profilering van visies op de publieke zaak vanuit verschillende gezichtspunten.

Daarnaast is ook het openbaar bestuur zelf verantwoordelijk voor de vervreemding tussen overheid en burgers. De overheid is voor velen vooral de supermarkt van publieke diensten en er is sprake van een politiek-bureaucratisch complex, van een ingewikkeld netwerk van ambtenaren, commissies, mandaten, regels en intern overleg, dat die supermarkt beheert.

Een complex waarin inbreng, politieke sturing, verantwoordelijkheid en macht niet of nauwelijks meer zijn te herkennen. De overheid is voor velen niet meer de politieke arena waarin publiekelijk argumenten worden gewisseld, belangen worden afgewogen, standpunten worden verwoord en ten slotte tot een vergelijk wordt gekomen.

Daardoor is het niet verwonderlijk dat velen de politiek als 'één pot nat' zien, en politici niet meer als hun vertegenwoordigers beschouwen, maar als onderdeel van de overheidsmachinerie. Zij ervaren het openbaar bestuur niet meer als de arena waarin hun opvattingen en belangen worden verwoord en gewogen, niet meer als iets van henzelf, maar als een van de instanties waarmee je als burger nou eenmaal hebt te maken en waarvan je zo goed mogelijk gebruik moet maken.

Mede daardoor wordt de burger steeds meer gedegradeerd tot klant van de overheid en niet meer aangesproken als medeverantwoordelijke voor de publieke zaak, als kiezer in de meest letterlijke zin. Dat wil zeggen: als lid van een gemeenschap die voor keuzen wordt gesteld met alle consequenties vandien voor hemzelf en zijn medeburgers. Integendeel. De keuzen zijn voor de burgers vaak onzichtbaar en het is dan ook niet verwonderlijk dat die burger zich steeds meer als klant gaat gedragen.

Dat is een gevaarlijke ontwikkeling die gemakkelijk leidt tot het 'ieder voor zich' en het recht van de sterkste, waarvoor in onze beschavingsgeschiedenis de democratische overheid nu juist het redelijke alternatief leek te zijn.

Die verwording van de politieke democratie tot een overwegend technisch-bureaucratisch complex en het functieverlies van de politieke partijen, zijn essentieel voor de veranderde verhouding tussen overheid en burgers. Dit is in ieder geval van aanzienlijk meer belang dan andere in dit verband wel genoemde fenomenen, zoals de opkomst van de calculerende burger en het afnemend geloof in de maakbaarheid van de samenleving. Burgers calculeerden immers vroeger ook. Zoveel slechter dan onze ouders en voorouders zijn we niet.

Ook het afgenomen geloof in de maakbaarheid van de samenleving en in de rol van de overheid bij de inrichting van die samenleving, dat in de jaren zeventig zo'n hoogtij heette te vieren, verdient meer relativering dan veelal gebruikelijk is.

Allereerst omdat het geloof in de maakbaarheid van de samenleving ook in de jaren zestig en zeventig veel minder groot was dan nu wel eens wordt aangenomen. Maar bovendien omdat ook nu nog overheden en individuen terecht van de samenleving iets willen maken en de zaak niet op zijn beloop willen laten. Mensen verwachten immers nog steeds veel van de overheid, van file- tot misdaadbestrijding, van natuur- tot rechtsbescherming, van de pil in het ziekenfondspakket tot de vut, bejaardenzorg en de AOW.

En bovendien, diegenen die het terugtreden van de overheid prediken, maar tegelijk bijvoorbeeld spreiding van allochtonen over het land, verlaging van het minimumloon, selectie aan de poort van het hoger onderwijs en belastingverlaging ten koste van collectieve voorzieningen bepleiten, twijfelen niet aan de maakbaarheid van de samenleving, maar willen een andere samenleving maken.

Dat alles neemt echter niet weg dat na ruim een eeuw van bloei als rechtsstaat, verzorgingsstaat en welvaartsstaat nu een periode van ontmanteling van de overheid lijkt aangebroken. Privatisering, deregulering, afslanking en terugtreding van de overheid en van overheidstaken zijn aan de orde van de dag.

Het lijkt een ontwikkeling die het oude ideaal van de Verlichting en van de Franse Revolutie, het ideaal van de vrije mondige burger, dat ten grondslag lag aan het ontstaan van de democratie, weer nieuw leven wil inblazen. En ten dele is dat ook zo en is daar ook reden toe. Burgers zijn mondiger en welvarender geworden en dus beter in staat eigen verantwoordelijkheid te dragen.

Daarnaast heeft de accumulatie van taken van de overheid geleid tot een overdaad aan veelal verkokerde regelingen, subsidiestelsels en financieringsstromen, die vaak meer tot een ongelijk profijt van overheidsvoorzieningen hebben geleid dan tot de beoogde rechtvaardiger verdeling van de welvaart.

NIETTEMIN roept die alom aanwezige aandrang tot terugtreding van de overheid enkele vragen op. Allereerst dient de vraag te worden gesteld waar, ten behoeve van wie en tot hoever de overheid eigenlijk moet terugtreden. Dit in het licht van de oorspronkelijke bedoelingen van de rechtsstaat en van de verzorgingsstaat, namelijk de garantie van veiligheid, rechtszekerheid, rechtsgelijkheid, bestaanszekerheid en toegankelijkheid van essentiële voorzieningen voor alle burgers.

Bovendien kan de vraag worden gesteld of het terugtreden van de overheid wel in alle gevallen leidt tot een grotere vrijheid van de burgers, dan wel tot nieuwe afhankelijkheid, van niet publiekgestuurde of gecontroleerde organisaties en van machtsverhoudingen in de vrije markt.

In dit verband is enige reflectie geboden op de tendens tot verzelfstandiging van publieke diensten en voorzieningen. Die heeft enerzijds voordelen wanneer daardoor een minder bureaucratische en meer efficiënte en klantgerichte bedrijfsvoering kan worden gerealiseerd. Anderzijds rijzen er vragen over de verantwoordelijkheid voor die voorzieningen als het mis gaat, zeker wanneer sprake is van een monopolie zoals in het geval van NS en de nutsvoorzieningen.

De huidige situatie vereist dat de overheid en de politieke partijen hun fundamenten in de samenleving vernieuwen, nu de zandbank van de traditionele intermediaire organisaties lijkt te zijn weggespoeld. Die nieuwe fundamenten lijken mij te moeten worden gezocht in meer openheid en overleg met betrokkenen bij de beleidsvoorbereiding, heldere profilering van de te maken keuzen en een meer zichtbare afweging van voor- en nadelen in de besluitvorming.

Eerder in revitalisering dus van de politieke partijen en vergroting van de herkenbaarheid van afwegingen en besluitvormingsprocessen, dan in structurele staatkundige vernieuwingen alleen. Zonder versterking van die legitimeringsbasis zullen structurele staatkundige veranderingen alleen slechts symptoombestrijdingen blijken te zijn.

In dat licht wil ik een aantal recente voorstellen tot staatkundige vernieuwing doornemen en bezien of verwacht mag worden dat die werkelijk de ervan verwachtte effecten hebben:

1. Allereerst is daar dan het correctief wetgevingsreferendum, dat wil zeggen de mogelijkheid voor burgers om, via ingebouwde drempels, door de volksvertegenwoordiging genomen besluiten aan een nader en eventueel corrigerend oordeel van de kiezers te onderwerpen.

Het voordeel van dit instrument is met name preventief. Het verplicht de gekozenen om zich tevoren rekenschap te geven van het draagvlak van hun voorstellen en het verplicht hen die besluiten ook buiten de Haagse kaasstolp te beargumenteren in gewone mensentaal.

Dat is, lijkt mij, winst. Maar tegelijkertijd kan het tot grote vertragingen in de besluitvorming leiden en tot een versterking van nimby-achtig gedrag, waartegen de vertegenwoordigende democratie nu juist een remedie beoogt te zijn. Bovendien kan het leiden tot uitholling van die vertegenwoordigende democratie en van het in onze democratische samenleving noodzakelijke vertrouwen dat aan de gekozenen dient te worden gegeven om de publieke zaak op evenwichtige wijze te behartigen.

De paradox van dit instrument is dan ook dat de mogelijkheid ertoe kan bijdragen tot versterking van het democratisch functioneren, maar dat het gebruik ervan en zeker het eventueel veelvuldig gebruik ervan zal leiden tot uitholling van een efficiënte en evenwichtige behartiging van het publieke belang.

Alles afwegende lijkt het mij echter de moeite waard om dit instrument toe te voegen aan onze democratische gereedschapskist, omdat verwacht mag worden dat de genoemde preventieve werking ervan zal voorkomen dat er veelvuldig gebruik van zal worden gemaakt.

2. Vervolgens liggen er voorstellen tot verandering van ons kiesstelsel, waarbij de helft van de leden van het parlement via evenredige vertegenwoordiging en de andere helft vanuit vijf geconstrueerde districten worden gekozen. Ik zie daar de voordelen niet van. Of beter: ik zie meer na- dan voordelen.

Allereerst wordt hierdoor in feite de kiesdeler verhoogd en de mogelijkheid voor kleinere partijen om zetels te verkrijgen beperkt. Dat lijkt mij een onwenselijk gevolg. Vervolgens zijn die vijf districten zeer kunstmatig en vormen zij voor vele burgers geen herkenbare en reëel ervaren eenheden. De kandidaten in die districten zullen dan ook weinig aan herkenbaarheid winnen en veelal nog steeds op de slippen van de lijsttrekker worden gekozen.

Bovendien gaat dit voorstel uit van de gedachte dat herkenbaarheid van kandidaten voor de kiezers vooral regionale herkenbaarheid zal zijn en dat is zeer de vraag. Herkenbaarheid is in onze mobiele samenleving ook functionele of sectorale herkenbaarheid; een ondernemer, een boer, iemand uit het onderwijs of de volksgezondheid.

Om aan die behoefte tegemoet te komen kan veel eenvoudiger de drempel om met voorkeurstemmen gekozen te worden drastisch worden verlaagd tot 25 of zelf 10 procent van de kiesdeler. Ook zou beter een stelsel kunnen worden ingevoerd waarbij iedere kiezer een stem uitbrengt op de partij van zijn voorkeur en een op een persoon, eventueel van een andere partij.

De partij krijgt dan zoveel zetels in het parlement als bepaald door de eerste stem. Invulling van die zetels met kandidaten wordt bepaald door de kandidaten die middels de tweede stem de overigens verlaagde voorkeurskiesdrempel hebben behaald. Voorzover, in uitzonderingsgevallen, het aantal kandidaten van een partij dat de verlaagde voorkeursdrempel haalt, groter is dan het aantal zetels waarop de partij op grond van de eerste stem recht heeft, worden die kandidaten, zoals in Duitsland, toegevoegd aan het totaal aantal volksvertegenwoordigers.

3. Het CDA heeft onlangs voorgesteld om af te stappen van de uniforme nationale verkiezingsdatum voor raden en staten en om die organen zelf de datum te laten bepalen voor hun verkiezingen. Dat voorstel is prompt bedolven onder bezwaren. Ten onrechte.

Hierdoor zou wel degelijk meer recht kunnen worden gedaan aan de herkenbaarheid van lokale en provinciale politiek en zou 'nationalisering' van die verkiezingen kunnen worden beperkt. Bovendien zou die mogelijkheid ook een zekere rem zetten op het gebruik van referenda. Bij majeure beleidsbeslissingen of beleidsconflicten zouden immers normale verkiezingen kunnen plaatsvinden en zou de positie van de vertegenwoordigende democratie eerder kunnen worden versterkt.

4. Ten slotte ligt er de gedachte om de procedure voor de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de koningin te veranderen. Met name in die zin dat de vertrouwenscommissie zelf de kandidaten selecteert, en de raad in plenum de aanbeveling voor de minister vaststelt. Daardoor worden de essentiële voorwaarden voor een kroonbenoeming, namelijk de onafhankelijke kwaliteitsgarantie van rijkswege en de meervoudige voordracht, in feite teniet gedaan en is dus materieel van een kroonbenoeming geen sprake meer.

De invloed van de kiezers op deze benoemingen wordt er echter in het geheel niet door vergroot. De procedure speelt zich immers af binnen de raad en de burgemeester of de commissaris van de koningin wordt daarmee de gevangene van de raad.

ALS men werkelijk de betrokkenheid van de kiezers bij de politiek zou willen vergroten, moet men opteren voor een burgemeester die rechtstreeks door de bevolking wordt gekozen, die op basis van dat electorale mandaat zijn bestuur formeert en gecontroleerd wordt door een gekozen volksvertegenwoordiging.

Een volledig duaal stelsel dus, waarbij ook tussentijdse verkiezingen moeten kunnen plaatsvinden als er sprake is van een vertrouwensbreuk tussen de burgemeester of zijn bestuur en de volksvertegenwoordiging. Dat zou een wezenlijke bijdrage leveren tot vergroting van de doorzichtigheid en de herkenbaarheid van de vertegenwoordigende democratie.

J.A. van Kemenade is commissaris van de koningin in Noord-Holland en voorzitter van de Raad voor het Binnenlands Bestuur. Dit een bewerking van een lezing die hij op 1 november hield op een bijeenkomst van KPMG in Den Haag.

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2022 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden