Buitenring rond het Binnenhof

Bij de overheid gebeurt bijna niets meer zonder hulp van buiten. Duurbetaalde adviseurs, vaak oud-ambtenaren, duiken overal op, van beleid (meer cellen) tot uitvoering (minder ambtenaren)....

'WIJ zijn geen Raspoetins', zegt de ene organisatie-adviseur verongelijkt. 'Er ontwikkelt zich een vijfde macht', zegt een filosofischer ingestelde collega.

Soms lijkt het of organisatie-adviseurs, interim- en project-managers de overheid hebben overgenomen.

Geen departement of er wandelen representanten rond van KPMG, Twijnstra Gudde, McKinsey of Berenschot. Maar ook in het klein komt het 'goede' van buiten. 'Eénpitters' met eigen management bv adviseren en reorganiseren erop los. En leveren desnoods beleid op bestelling.

Zij allen vormen de 'vijfde macht' in de maatschappij, beweren critici van de consultancy-wereld. Ze barsten van de invloed, zonder zich druk te maken om democratische politieke controle of een paraaf van een meerdere.

Dwars door het bureaucratisch apparaat houden zij huis. Met moderne allianties. Met louter opgeklopte pretenties, zeggen sommigen. Tegen dagtarieven van drie- tot vierduizend gulden voor een senior advisor. In het wereldje zelf wordt geschat dat het rijk per jaar honderd miljoen besteedt.

De overheid, kortom, is 'topklant' voor de consultancy business. Vaak zijn de resultaten niet meetbaar. Niet zelden volgt de ene adviseur de andere op. Feit is dat de overheid, in casu de 'vierde macht', zich geconfronteerd ziet met problemen die niet anders oplosbaar zijn dan met hulp van buiten. Vriend en vijand erkennen dit.

De vraag is wel waar de grenzen liggen.

Paul Kuypers, ex-Twijnstra Gudde, inmiddels verbonden aan De Balie, ziet de invloed van adviseurs groeien. 'Zij maken onderdeel uit van de ring rond de overheid. Ik zie die ring steeds breder worden. Echt problematisch vind ik de verzelfstandigde bestuurders die zich bewegen in het schemergebied tussen het publieke en het private.

'Ze zitten op het snijvlak van management en bestuur en schuiven almaar heen en weer. Dan weer zijn ze bestuurder, dan weer interim-manager, dan weer adviseur. In dat wereldje wordt gebeunhaasd bij het leven. En vaak zit er geen enkele publieke controle op het werk.'

Oud-PvdA-voorzitter Rottenberg is de ontwikkeling niet ontgaan. Hij verklaarde in februari in Het Parool: 'Het initiatief van de politiek verschrompelt. Velen weigeren tijd te besteden aan formele politiek. Experts en superdeskundige technocratische generalisten willen niet verdwalen, hebben geen geduld om de langzame transformatie van de politieke partijen te doorstaan.

'Zo rijst er een ondoorzichtig, nu en dan yup-achtig, ongrijpbaar technocratisch-beleidsmakend geheel op, dat tussen bedrijfsleven, consultancy-bureaus en ambtenarij laveert. Endemol, Sport 7, privé-onderwijs, stedenbouw, industriebeleid en gezondheidszorg worden gepenetreerd door slimme concepties met een te hoog marktgehalte. Te vaak vinden die een ongestoorde weg naar de besluitvorming.'

Het is een vijandbeeld, zeggen veel organisatie-adviseurs. Bij de overheid is groots werk verricht. Er zijn tientallen succesvolle reorganisaties voltooid. Het rijk heeft geleerd 'markt- en productgericht' te denken. Geen rechtsstaat kan bestaan zonder een goed functionerende bureaucratie. Welnu, die is in aanzienlijke mate te danken aan de competenties die door 'de buitenwacht' worden ingebracht.

Neem het departement van Justitie. Bijna iedere zichzelf respecterende organisatie-adviseur vond er de afgelopen vijf jaar werk. Justitie gold met Sociale Zaken en Verkeer en Waterstaat op dit terrein als spending department.

Projecten als de verdubbeling van de celcapaciteit, de snelle toename van de immigratie en de omvorming tot kerndepartement werden begeleid door externe adviseurs. Want onder druk van snelle maatschappelijke veranderingen dreigde het ministerie hopeloos achterop te raken. En de ambtenarij alleen kon al het werk niet aan.

Secretaris-generaal Harry Borghouts verdedigt het inschakelen van de 'externen'. Justitie was een 'naar binnen gekeerd' departement. In alle reorganisaties was het onvermijdelijk dat noodzakelijke expertise van buiten werd gehaald.

Van ambtenaren kun je niet verwachten dat ze hun eigen stoel naar buiten dragen. Bovendien gaan reorganisaties gepaard met automatiserings- en administratieve processen. Daarvoor ontbreekt op een ministerie de kennis.

Borghouts: 'De organisatie van een ministerie is vreselijk belangrijk. Langs welke lijn liggen verantwoordelijkheden en bevoegdheden? Daar is een geweldige inspanning nodig.

'Nu zijn we weer bezig met de rechterlijke macht. We proberen binnen een half jaar een organisatie op peil te brengen die de Algemene Rekenkamer goed acht. Een dergelijk project kunnen wij fysiek niet bemannen, en deels ontbreekt ook de kennis. Dus huren we KPMG.'

Begin dit jaar klonk ook een kritisch geluid over deze ontwikkelingen. Hoogleraar strafrecht Tom Schalken, die Justitie als zijn broekzak kent, opende in het vakblad Management Consultant de aanval. 'Er zou eens onderzocht moeten worden of al die miljoenen die de afgelopen jaren zijn betaald aan adviseurs kunnen worden teruggevorderd, op grond van onrechtvaardige verrijking', provoceerde hij.

In hetzelfde tijdschrift wordt Arthur Docters van Leeuwen geciteerd toen hij aantrad als voorzitter van het Openbaar Ministerie en procureur-generaal bij het gerechtshof in Den Haag. Docters telde 57 externe adviseurs die in korte tijd door Justitie in huis werden gehaald.

'Begint een en ander niet een beetje te lijken op het ziekbed van een middeleeuwse vorst waar hij een groot risico liep gesmoord te worden door een op hem aandringende haag kamerheren, hovelingen en lijfartsen?', vroeg hij.

Justitie staat niet op zich. En inmiddels wil de Kamer wel eens weten hoeveel geld er precies omgaat bij het inhuren van externe adviseurs. Rick van der Ploeg (PvdA) en Thom de Graaf (D66) hebben minister Hans Dijkstal van Binnenlandse Zaken een overzicht gevraagd van alle uitgaven per departement. De Graaf: 'Het advieswezen heeft een vlucht genomen en ik heb het gevoel dat er automatismen zijn ingeslopen. Er dienen twee vragen te worden gesteld. Wordt niet te snel een beroep op de buitenwacht gedaan, en moet je veel van de expertise niet zelf in huis hebben, in plaats van het in te huren tegen marktconforme prijzen? Ieder departement heeft zijn eigen organisatie-afdeling. Toch bestaat kennelijk de neiging alles van buiten te halen.'

Roel Bekker, ooit plaatsvervangend secretaris-generaal op Vrom en tegenwoordig al jaren onder de hoede van Twijnstra Gudde: 'Ik heb de directie Organisatie bij Vrom opgeheven. Want de ambtenaren daar waren kwantitatief en kwalitatief een gegeven. Voortaan kon ik per klus een adviseur inhuren. Bureaus brengen knowhow in die ze hebben opgedaan bij de overheid maar ook in het nationale en internationale bedrijfsleven.'

Inherent aan de keuze van het rijk hulp van buiten in te roepen, is de ontwikkeling dat de adviesbureaus bestuurders en ambtenaren aantrekken. Zij duiken met de regelmaat van de klok op bij de grote bureaus, om van daaruit in een nieuwe verschijning de overheid te bedienen. Met een snelle carrière in de consultancy nemen zij afstand van de knellende controle van het politieke bedrijf.

Kuypers beziet de ontwikkeling met de nodige scepsis. 'Als adviesbureau boor je een markt aan door te recruteren onder bestuurders of topambtenaren. Het gaat niet primair om de kwaliteiten die iemand als adviseur bezit.'

Op de raakvlakken van het advieswerk en het interim-management bewegen zich zo oud-ambtenaren en politici - al dan niet vastgelopen in hun carrière - in zakelijke gedaante, om, met gebruikmaking van hun goed ontwikkelde netwerk, klussen te klaren voor de ministeries.

Margo Andriessen van Boer & Croon: 'Voor ambtenaren is de overstap naar de advieswereld een acceptabele transfer. De bureaus zijn tegelijkertijd op zoek naar senioriteit. Ze willen gedegen gesprekspartners voor ministers en hun ambtelijke top. Ambtenaren die overstappen verdienen respect. Ze herwaarderen het ondernemerschap in plaats van hun tijd uit te zitten op het ministerie.'

Bekker: 'Twijnstra Gudde wilde me graag hebben, juist omdat ik verstand had van de overheid. Dat is toch relevant als je de top van een departement moet adviseren.'

Kuypers: 'De vrijheid van de adviseurs lokt. Je raakt verlost van het luizige beeld van de luie ambtenaar in een duffe organisatie. Een carrière kan er anders uitzien dan wachten op je volgende periodiek. De honorering speelt uiteraard een rol. Als partner van een bureau verdien je al gauw een paar ton. Voeg daarbij de emolumenten, de auto, de zaktelefoon, en ineens ben je iemand.'

De organisatie-adviseur zelf verzet zich tegen negatieve beeldvorming. 'Ons vak wordt onderschat. Ik red het echt niet met lulverhalen over sfeer', zegt Bekker van Twijnstra Gudde.

Adviseurs wijzen erop dat ze de gebeten hond zijn, omdat zij organisaties duidelijk maken dat ze hun werk niet goed doen. Daarbij komt dat er bij de overheid jarenlang geen bereidheid was tot verandering.

In de ambtenarij heerst nog altijd een monocultuur. De ambtelijke top is dichtgeslibd: zij die er nu zitten, zaten er tien jaar terug ook. Het analytisch vermogen van de overheid is groot, maar oplossen van problemen lukt vaak niet. Daarin past de rol van adviseurs.

Daar komt bij dat marktwerking en privatisering bij de overheid ideologisch bepaalde processen zijn. De grote afslankingsoperaties midden jaren tachtig hadden naast het doel te bezuinigen ook te maken met een hernieuwde visie op de overheid. Nederland belandde in het no-nonsense-tijdperk onder de kabinetten-Lubbers.

Borghouts: 'Alle ministeries stootten functies af. Deels bewust, deels door bezuinigingen. Vanaf dat moment zie je de kosten voor het inhuren van externen stijgen. Op macro-niveau weet ik niet of het verstandig is geweest, maar marktwerking heeft het gehad. En dat was een van de doelstellingen van het politieke beleid.'

Volgens Bekker van Twijnstra Gudde is de grote groei inmiddels uit de bedrijfstak, althans voor zover het de overheid betreft. 'Het is nu een hele stabiele, wellicht zelfs een licht krimpende markt.'

De externe advisering bij de overheid lijkt zijn hoogtepunt te hebben bereikt. PvdA en D66 menen dat er alsnog heldere criteria moeten worden geformuleerd voor het inhuren van derden door de overheid. Een belangrijke vraag daarbij is of de overheid niet meer zelf kan doen.

De Graaf: 'Wij zijn volop aan het rationaliseren bij de bedrijfsvoering van de overheid. Er wordt gestuurd op output. Dan is het logisch dat je criteria maakt.'

Borghouts: 'Het is mijn persoonlijke overtuiging dat wij veel zelf kunnen. Kijk naar de potentie van de rijksdienst, daar barst het van de academici en HBO'ers. Koppel de kennis van je ambtenaren, en je verslaat elk bureau.

'We zitten in een fase van onthechting, laten ambtenaren bezig zijn met projecten in plaats van louter beleidswerk. Ook daardoor loopt de wens om naar buiten te gaan terug. Adviesbureaus hebben een eenduidig product. Bij ons moet kennis bij elkaar worden gebracht. Toevallig is dat hun dagelijks werk. Ze blijven dus nodig. Ook als zich capaciteitsproblemen voordoen als je gevolg dient te geven aan politieke wensen. Maar het kunstje van reorganisatie, heus, dat kennen we zo langzamerhand wel.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden