Blaffen tegen de secretaris-generaal

In dit jaar van politieke chaos móesten ambtenaren wel de macht grijpen, dachten velen. Maar ze lieten zich in de hoek drijven waar de klappen vallen....

Eens in de twee weken komen de sg's bij elkaar. Zo worden de secretarissen-generaal in de wandeling genoemd, de hoogste ambtenaren van de departementen. Wat doen ze, met zijn dertienen in hun zogeheten sg-beraad? Klagen over premier Balkenende of minister De Geus, praten over 'efficiëncyslagen maken'.

Pardon? Moet er in het hoogste ambtelijke college niet gesproken worden over de gevolgen van de oorlog in Irak? Over de aanstaande grondwet van Europa? Over de vraag of een krimpende overheid eigenlijk wel mogelijk is?

Nee. 'De ambtelijke top maakt z'n strategische functie weinig waar', zegt een ingewijde. Zo heet dat in jargon. Ze hebben het over integraal management. Over synergie tussen de departementen. De sg's zijn meer beheersbazen dan dat ze over de inhoud gaan. Klaas de Vries (PvdA), oud-minister van Binnenlandse Zaken: 'De sg's hebben geen impact. De eerste keer dat ik er als minister binnenkwam, zeiden ze: we willen graag weten hoe de minister tegen kwaliteitsbeleid aankijkt. Ze zouden meer zelfrespect moeten hebben, minder moeten wegkruipen.'

Tot zover de mythe van de oppermachtige ambtenaar. Die veronderstelling lag voor de hand: Nederland leefde anderhalf jaar feitelijk zonder regering, dan zullen de topambtenaren stiekem het roer wel hebben overgenomen. Zoiets als een ambtelijk schaduwkabinet, met de minister als veredelde perswoordvoerder. Crisis in de politiek, chaos na de dood van Pim Fortuyn en een zwakke regering Balkenende I: een ambtelijke staatsgreep lag voor de hand.

Niets is minder waar. De politiek rekent af met de ambtenaren, die zich vervolgens in de hoek hebben laten manoeuvreren waar de klappen vallen. Zonder protest. 'Topambtenaren zijn eerder te loyaal, men is veel gedweeër dan het beeld wil', zegt een van hen. Saskia Stuiveling van de Algemene Rekenkamer bevestigde het onlangs : 'De politiek was met zichzelf bezig en dus was het een mooi moment voor ambtenaren om de kasten op te ruimen. Maar dat is onvoldoende gebeurd.'

Eén keer heeft het sg-beraad een gezamenlijk voorstel gemaakt, weet Ralph Pans, tot voor kort secretaris-generaal bij Verkeer en Waterstaat, tegenwoordig voorzitter van de gemeentelijke lobbyclub VNG. Die ene keer was ruim twintig jaar geleden. Het was meteen ook de laatste keer. 'Er is nooit meer om gevraagd, bij de politiek is weinig behoefte aan een sterke rol van de sg's.'

Die schuchterheid heeft ook een psychologische achtergrond. Tijdens de Tweede Wereldoorlog zaten de ministers in Londen. De sg's bestuurden de departementen. Dat is hen niet in dank afgenomen. Daarna hebben ze zich lang bescheiden opgesteld. De eigenlijke macht ligt een verdieping lager bij de directeuren-generaal, de dg's. Pans: 'Dat kwam de ministers wel uit. Een niet al te sterke top geeft ministers de mogelijkheid om te shoppen bij lagere echelons.'

Het beeld is diffuus. Er is een pikorde, met sterke en zwakke sg's. Veel hangt af van de traditie van het departement in kwestie. Van de relatie met de minister, van de persoonlijkheid van de betrokkene. Maar ouderwetse kanonnen als Albert Mulder, een generatie lang sg op Justitie, bestaan niet meer. De laatste was Tjibbe Joustra, die veertien jaar als een vorst op Landbouw heerste. Twee jaar geleden verruilde hij zijn ministerie voor de raad van bestuur van een verzelfstandigde uitvoeringsinstantie.

Roel Bekker heeft nog het meest van zo'n traditionele ambtelijke krachtpatser. Hij is sg bij Volksgezondheid, Welzijn en Sport en voorzitter van het college van secretarissen-generaal. Maar de eigenlijke macht van VWS ligt niet in Den Haag, wordt wel eens gegrapt, maar bij de zorgverzekeraars - bij Hans Wiegel dus.

Jan Willem Oosterwijk, sg van Economische Zaken, staat bekend als de denker van het gezelschap. Hij mag het traditionele jaarlijkse artikel in het tijdschrift Economisch Statistische Berichten schrijven. Zijn status haalt het evenwel niet bij zijn illustere voorganger Frans Rutten. Defensie is nooit sterk geweest, de relatie van de sg met de generaals was altijd moeizaam. Ook de sg van Financiën heeft weinig in de melk te brokken, aangezien zijn thesaurier aan de touwtjes trekt.

Al met al lijkt het gevaar van een ambtelijke coup tegen de politiek overzichtelijk. 'De meest onzinnige voorstellen worden gewoon uitgevoerd', zegt een topambtenaar. Andersom is de hemel minder onbewolkt. De machtsbalans tussen politiek en ambtenarij is de laatste jaren wel degelijk verstoord. Het lijkt wel alsof de politiek bezig is wraak te nemen op de ambtenarij.

Wraak vanwege het wegvloeien van de eigen macht naar Brussel, vanwege de vele bananenschillen in het parlement, of vanwege de gebrekkige manier waarop de Haagse wetgeving wordt uitgevoerd. De stemming heeft zich tegen de publieke dienst gekeerd, dat voelde Pim Fortuyn haarfijn aan, die het helemaal 'zonder ambtenaren' wilde doen.

Niet voor niets was de eerste daad van LPF-minister Bomhoff zijn directeur-generaal Van Lieshout wegbonjouren. 'Een plansocialist', schrijft Bomhoff in zijn boek Blinde Ambitie, 'met wie ik intuïtief en rationeel niets te maken wilde hebben.'

N

iet meer dan een incident, van een geflipte buitenstaander in Den Haag die zijn tanden wilde laten zien? 'Dat was geen shoppen meer maar proletarisch winkelen', briest oud-topambtenaar en staatssecretaris Roel in 't Veld over het gedrag van Bomhoff. In 't Veld leidt nu de postdoctorale opleiding NSOB voor onder anderen topambtenaren in wording. 'Er werd door de politiek heel slap op gereageerd.'

In 1998 speelde zich een incident af tussen minister Sorgdrager van Justitie en topambtenaar Docters van Leeuwen. De politicoloog Paul 't Hart schrijft in zijn boek Politiek-ambtelijke verhoudingen in beweging over een regelrechte politiek-ambtelijke publiciteitsoorlog. In 't Veld: 'Er is nooit een debat over gevoerd in de Tweede Kamer.'

Anderhalf jaar later botste de sg van Economische Zaken, Sweder van Wijnbergen, met zijn minister Jorritsma. Van Wijnbergen kritiseerde de belastingplannen van het paarse kabinet en moest het veld ruimen. 'Daar zag je de spanning tussen het strategische denken van de topambtenaar en het kortetermijndenken van de politiek', zegt Harry Borghouts, oud-sg bij Justitie, nu commissaris van de koningin in Noord-Holland.

Die incidenten staan niet op zichzelf. Er lijkt de laatste jaren een blafferige sfeer te zijn ontstaan. Politici hebben de neiging zichzelf meer op te blazen, naarmate de politiek minder in te brengen heeft. Ministers zeggen steeds vaker 'Ik wil dat' en 'Ik heb besloten dat'. Die grotere bek valt samen met een achteruitgang in statuur van de topambtenaar. Pans: 'De praktijk is nu: als het niet gaat dan gaat het niet, dan wil ik van die ambtenaar af kunnen.'

De verzwakte positie van de topambtenaar werd in de hand gewerkt door het roulatiesysteem dat halverwege de jaren negentig werd ingevoerd. 'Een groot succes', zegt de baas van de desbetreffende Algemene Bestuursdienst, Jan Willem Weck. Topambtenaren zitten niet langer vastgebakken aan één ministerie, maar worden geacht hun managementstalent om de zoveel jaar aan een ander departement te lenen.

De traditionele loopgravenoorlogen tussen departementen zijn inderdaad bezworen. Het onbedoelde gevolg is evenwel dat de gemiddelde topambtenaar niet langer dan 3,2 jaar op zijn stoel blijft zitten; 60 procent haalt zelfs de drie jaar niet. Ook Weck erkent dat 'een kritische grens bereikt is'.

Het gevolg is een enorme kennisvernietiging aan de ambtelijke top. 'Ministers worden slecht of helemaal niet bediend. Die nieuwe top weet wat van management, maar niets van inhoud. Dan krijg je een steeds suffer apparaat. Dan gaat de minister het lager in de organisatie zoeken en verzuipt hij of krijgt hij tegenstrijdige adviezen', zegt een betrokkene. 'Je creëert passanten, geen cultuur van civil service. Ambtenaren kunnen hun rol van ''tegenmacht'' steeds minder goed spelen. Een directeur-generaal is minder gezichtsbepalend dan vroeger.'

De sfeer tussen politiek en ambtenarij is veranderd, verslechterd. Minister Remkes met zijn 'rotschop' en zijn kritiek op het vonnis tegen Volkert van der G., zoiets zou vroeger ondenkbaar zijn. Minister Zalm en staatssecretaris Wijn maakten voor hun partijbesognes schaamteloos gebruik van hun ambtelijk apparaat. 'De politiek heeft een houding van: ambtenarentop in je hok', zegt voormalig sg Pans. 'Mensen worden afgebekt en denken: ik ga wel vissen. Dat maakt het werken niet aantrekkelijk.'

Zelfs de voorzichtige Weck maakt zich zorgen. 'Er moet chemie zijn tussen de politiek en de ambtenarij. Het idee dat die klus samen geklaard moet worden, is nu te weinig aanwezig bij de politiek.'

'Er is in de politiek een psychose ontstaan onder de noemer: we hebben het primaat verloren', zegt In 't Veld. Herstel van het primaat van de politiek was de slogan van Paars I. 'Met bijbehorende acties, terugdraaien van verzelfstandigingen, en onderhuids wantrouwen tegen de ambtenarij.'

D

at gold met name voor de PvdA. 'De PvdA heeft altijd al een iets hufterige oriëntatie tegenover de samenleving gehad', schampert In 't Veld (zelf PvdA). 'Iets van: nu zijn we aan de macht, nu zullen ze het weten ook.' PvdA-ministers zijn meestal moeilijk in de omgang. VVD-bewindslieden zijn veel populairder bij hun ambtelijk apparaat, met hun laissez-faire liberalisme.

In 1999 kwamen vier sg's openlijk in verzet. Niet tegen de politieke lijn, maar tegen de omgangsvormen. Topambtenaren zijn steeds vaker de klos, zeiden de vier in interviews. Het aantal affaires neemt hand over hand toe en de politici zijn in toenemende mate geneigd de zaken op hun ambtenaren af te schuiven.

Eén van de vier opstandelingen was Harry Borghouts, destijds sg bij Justitie dat van affaire naar schandaal struikelde. Hij kreeg te maken met een bungelende minister vanwege een ontsnapte TBS-crimineel, toen met het cellentekort, en daarna met de bolletjesslikkers. 'Voortdurend incidenten. Ook vanwege de media die overal bovenop zitten, en omdat de aandacht voor de uitvoering steeds groter wordt.' Een politieke bananenschil kan overal liggen.

Borghouts: 'Men eist veel van zijn topambtenaren. Het aantal sg's en dg's dat de laan uit is gestuurd, staat in geen verhouding tot het aantal politici. Tijdens Paars een stuk of negen, terwijl slechts één staatssecretaris zijn biezen pakte, Linschoten. Dat is een wanverhouding. Bij enquêtes werden ambtenaren als schuldigen aangewezen, de luchtverkeersleiders bijvoorbeeld. Terwijl niet vaststond dat zij verantwoordelijk waren. Bij de bouwfraude idem. Politici bleven zitten.'

Borghouts wijst erop dat de politieke mores verschuiven. De Vries verdedigde als minister in de Kamer in het debat over de vuurwerkramp dat er niemand was afgetreden. De ministers moesten een kans hebben om fouten te herstellen. Borghouts: 'Dat is de opvatting die dragend is geworden onder Paars. Zijn er fouten gemaakt, ontsla dan ambtenaren.'

In 't Veld: 'De ambtenaar is loyaal aan de politiek, voert de wensen van de minister uit. Hij hoort het vertrouwen te krijgen tot het tegendeel is bewezen. Nu lijkt het erop dat er een praktijk ontstaat van een soort politieke vertrouwensregel voor de ambtenarij. Als dat de praktijk wordt, zijn we heel ver van huis.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden