Bij SNS Reaal was veel mis, maar ja... Daadkracht DNB ver te zoeken...

Het rapport over de zaak-SNS Reaal is helder: DNB deed niets uit angst voor een noodsituatie bij de bank. Het ministerie van Financiën wilde niets doen wat de staat geld zou kosten. Door

Overname Property Finance: direct akkoord


Dat toezichthouder DNB op zijn minst tot eind 2008 erg geneigd was tot onkritisch meedenken met de banken, blijkt uit de volgende anekdote. Frijns en Hoekstra betitelen de handelswijze van DNB in deze kwestie als 'opmerkelijk'. Toen SNS Reaal in 2006 Property Finance wilde overnemen, moest de bank daarvoor toestemming krijgen van DNB. Zo'n overname mag niet te riskant zijn. Toenmalig directeur Toezicht bij DNB, Arnold Schilder, gaf echter onmiddellijk groen licht voor de overname. Hij vertelde SNS-bestuursvoorzitter Sjoerd van Keulen telefonisch dat 'we geen reden zien jullie een verklaring van geen bezwaar te onthouden.'


De Nederlandsche Bank werd bij haar aanpak van het probleem SNS Reaal ernstig gehinderd door 'toezichtdilemma's', concludeert de evaluatiecommissie in haar donderdag gepubliceerde rapport. Deze toezichtdilemma's lopen als een rode draad door de analyse van de tweekoppige commissie. Hoewel DNB in de aanloop naar de nationalisatie van de Utrechtse financiële instelling meerdere keren ernstige bezwaren had tegen plannen van de raad van bestuur, keurde de toezichthouder deze plannen toch goed. Dit uit vrees dat ingrijpen zou leiden tot een zogenoemd trigger event, een alarmsignaal naar beleggers, investeerders en spaarders dat er iets heel erg mis was met SNS Reaal.


In de jaren voor de nationalisatie ruziede DNB met SNS Reaal onder meer over de berekening van de kapitaalbuffers van de bank (veel te rooskleurig, aldus DNB) en de omstreden aflossingen van de participatiecertificaten in 2012. In beide gevallen haalde DNB knarsetandend bakzeil, uit vrees dat de buitenwacht anders lucht zou krijgen van de noodsituatie bij SNS Reaal. DNB vetode in mei 2012 een kapitaalinjectie in SNS Reaal door de staat. Zo'n kapitaalinjectie zou volgens DNB bij investeerders vragen oproepen over de toestand van de rest van het Nederlandse bankwezen.


Voordat de kredietcrisis zich eind 2008 manifesteerde, was DNB sowieso zeer geneigd 'mee te denken' met SNS Reaal en andere banken, stelt de evaluatiecommissie. DNB was in elk geval tot eind 2008 een toezichthouder die wel blafte, maar zelden beet. Zij stelde geen ultimatums of harde voorwaarden aan banken die riskante activiteiten ontplooiden. Toen SNS Reaal na 2006 rigoureus op overnamepad ging, legde DNB de bank feitelijk geen strobreed in de weg. 'Het hoge tempo van overnames is van geval tot geval beoordeeld. De uiteindelijk fatale samenhang heeft DNB wel onderkend, maar er is onvoldoende daadkrachtig tegen opgetreden.' Na 2008 werd DNB kritischer, maar toen weerhielden de al genoemde toezichtdilemma's de centrale bank van effectief optreden.


Een ander fors kritiekpunt is dat DNB te veel vertrouwde op de informatie die SNS Reaal verstrekte. Achteraf gezien bleek de informatie veel te optimistisch, stelt de commissie. 'De leiding van SNS Reaal keek regelmatig door een te roze bril'.


In 2011 en 2012 had DNB bovendien onvoldoende oog voor mogelijke integriteitskwesties bij SNS Property Finance, het verlieslijdende vastgoedonderdeel dat de belangrijkste oorzaak was van de precaire situatie bij de vierde financiële instelling van Nederland. Na klachten over corruptie en fraude stelde SNS Reaal een intern onderzoek in naar Buck Groenhof. Hij was verantwoordelijk voor het afbouwen van de vastgoedportefeuille van het probleemonderdeel. DNB bemoeide zich echter niet met deze kwestie, totdat Groenhof eind 2012 op non-actief werd gesteld.


'Het ontbrak DNB in dit opzicht aan alertheid', stellen onderzoekers Frijns en Hoekstra.


Nadat SNS Reaal in 2010 een tijdje hoog op de crisisagenda van zowel DNB als Financiën had gestaan, lieten toezichthouder en overheid het jaar daarop de zaken weer om onduidelijke redenen op hun beloop. Een gezamenlijke werkgroep die in 2010 was ingesteld om de crisis bij SNS Reaal te volgen, werd begin 2011 in de slaapstand gezet om pas eind dat jaar weer actief te worden. Hierdoor is uit pure laksheid bijna een jaar aan mogelijk crisismanagement verloren gegaan, impliceren de onderzoekers.


Tot slot verwijten Frijns en Hoekstra DNB gebrekkige interne afstemming. De afdeling economische analyse van DNB waarschuwt al sinds 2007 in rapport na rapport voor de grote risico's op de Nederlandse huizen- en vastgoedmarkt. De afdeling die toezicht houdt op individuele banken deed echter niets met deze informatie. Frijns en Hoekstra stellen vast dat de afdeling toezicht te veel een eiland is geworden binnen DNB en pleiten voor een herstructurering van het bestuur. De eindverantwoordelijkheid voor het bankentoezicht moet veel explicieter bij DNB-president Klaas Knot worden gelegd.


Fusie met Rabobank serieuze optie


In de aanloop naar de nationalisatie zijn talloze oplossingen voor SNS Reaal besproken. Rabobank-bestuurder Bert Bruggink vertelde onderzoekers Frijns en Hoekstra dat de raden van bestuur van de Rabobank en SNS Reaal eind 2008 serieus een fusie hebben overwogen, aldus Bruggink. Het fusieplan zou echter zijn gesneuveld op een veto van de raad van commissarissen van SNS Reaal. De eerste keer dat nationalisatie als mogelijkheid aan de orde kwam, heette dat de optie 'Klaas bellen'. Klaas Knot, de huidige president van DNB, was toen (begin 2011) directeur Financiële Markten op het ministerie van Financiën.


Overheidscommissaris 'voor de company'


De overheidscommissarissen die Financiën eind 2008, begin 2009 bij SNS Reaal installeerde, werden benoemd om 'politieke redenen', aldus toenmalig minister van Financiën Wouter Bos. Charlotte Insinger en Ludo Wijngaarden moesten de staatsbelangen in het oog houden. President-commissaris Rob Zwartendijk zette hen echter meteen in de hoek als een stel potentiële verraders. Hij 'hield hen voor dat 'ook de overheidscommissarissen zich dienden in te zetten voor de toekomst van de company'. Als ze gebruik zouden hebben gemaakt van hun vetorecht, zou Zwartendijk zijn afgetreden.'


Het ministerie van Financiën heeft net als DNB grote steken laten vallen in het dossier-SNS Reaal, schrijven onderzoekers Frijns en Hoekstra. Het belangrijkste verwijt dat zij de overheid maken, is dat de staatssteun aan SNS Reaal te vrijblijvend was. De bank-verzekeraar kreeg in november 2008 een kapitaalinjectie van 750 miljoen euro van de staat, omdat SNS Reaal een dreigend vermogenstekort boven het hoofd hing. De overheid stelde echter geen harde voorwaarden aan deze staatssteun, merken de onderzoekers vol verbazing op. Het bleef bij weinig concrete aanmaningen aan het bestuur om 'schoon schip' te maken.


Daardoor kon de raad van bestuur van de bank op de oude voet doorgaan. 'Van 'schoon schip maken' was in de periode na steunverlening geen sprake', schrijven Frijns en Hoekstra. 'De verantwoordelijkheid hiervoor is bij SNS Reaal neergelegd.'


Dat het in 2010 ingestelde gezamenlijke crisisteam van Financiën en DNB in de sluimerstand werd gezet en pas eind 2011 weer wakker werd, is voornamelijk de schuld van Financiën, concludeert de Evaluatiecommissie. 'Al in 2009 (direct na de herkapitalisatie door de staat, red.) had begonnen moeten worden om oplossingen voor de problemen van SNS Reaal te vinden.'


Omdat de overheid er niet bovenop zat bij SNS, kon toenmalig bestuursvoorzitter Sjoerd van Keulen de staatssteun publiekelijk afschilderen als een 'winterjas', oftewel een door de staat opgedrongen en nogal overdreven voorzorgsmaatregel. 'Van Keulen was van mening dat SNS Reaal niet echt een probleem had', vertelde een hoge functionaris van het ministerie aan Frijns en Hoekstra.


Het ministerie weerde na 2008 nationalisatie en andere oplossingen die enige vorm van (nieuwe) staatssteun vergden zo lang mogelijk van de onderhandelingstafel, blijkt uit het rapport. Frijns en Hoekstra suggereren dat Financiën daarmee het aantal oplossingen al in een vroeg stadium torpedeerde, waardoor de situatie bij SNS Reaal alleen maar verergerde. De optie van nationalisatie kwam al in februari 2011 voor het eerst op tafel, blijkt uit het rapport. De kosten werden toen geraamd op 3,4 tot 3,5 miljard euro. Financiën wilde om politieke redenen echter geen belastinggeld meer in banken steken en koos daarom eerst voor scenario's waarin SNS Reaal met privaat geld gered zou worden. Dit gebeurde ondanks dat de adviseur die Financiën zelf had ingeschakeld, zakenbank Morgan Stanley, alle reddingspogingen waar geen staatssteun aan te pas zou komen bij voorbaat als kansloos betitelde; geen enkele private partij zou de potentiële verliezen van Property Finance willen dragen (een analyse die later juist bleek). Toen de nationalisatie op 1 februari 2013 alsnog gebeurde, kostte dit de staat 3,7 miljard euro. Zonder de bijdrage van 1 miljard van de andere Nederlandse banken was de rekening nog hoger geweest.


Frijns en Hoekstra kraken ook harde noten over de 'overheidscommissarissen'. Zij worden geacht de belangen van de overheid en/of de maatschappij te behartigen in het bestuur van de geplaagde onderneming. Volgens de onderzoekers verkeren zij echter in een 'onmogelijke positie' en komt er van de behartiging van de staatsbelangen in de praktijk niets terecht.


Frijns: 'De wet schrijft nu eenmaal voor dat commissarissen in de eerste plaats de belangen van de onderneming in het oog moeten houden.' Volgens hem maakt de overheidscommissaris de belangen van de overheid ondergeschikt aan de bedrijfsbelangen die zijn medecommissarissen vertegenwoordigen. Frijns en Hoekstra vinden daarom dat de overheid bij staatsgesteunde ondernemingen een overheidstrustee moet aanstellen. Deze is geen lid van de raad van commissarissen en hoeft er alleen op toe te zien dat het bedrijf de voorwaarden van de staatssteun netjes naleeft.


...maar ook Financiën deed niet wat nodig was

Veel te gretig in overnames


SNS Reaal is op 1 februari 2013 genationaliseerd. De bank-verzekeraar, die onder meer de merken SNS Bank, ASN Bank, Regiobank, Zwitserleven en Reaal bezit, kwam in de problemen door de overname in 2006 van de vastgoedfinancieringsportefeuille van Bouwfonds, Property Finance. Deze portefeuille bevatte een keur aan vastgoedprojecten die gefinancierd waren met hoge leningen. Toen in 2007 de vastgoedcrisis in de VS begon, werden veel projecten van Property Finance verlieslijdend. Later kwam aan het licht dat bij een aantal van die projecten ook fraude in het spel was. De problemen met Property Finance wogen extra zwaar voor de bank-verzekeraar omdat die toch al was verzwakt door een overambitieus overnameprogramma. Dat maakte SNS Reaal extra vatbaar voor tegenslagen als de kredietcrisis. SNS Reaal is de eerste instelling waarop de nieuwe Interventiewet is toegepast. Dankzij die wet konden de aandeelhouders en een deel van de schuldeisers van de bank worden onteigend. De nieuwe bestuursvoorzitter Gerard van Olphen wil van SNS Bank weer een op Nederland gerichte consumentenbank maken. Van Property Finance is SNS verlost: dat onderdeel is apart gezet in een 'vuilnisbank', die langzaamaan ontmanteld wordt. Als straf voor de nationalisatie eist de Europese Commissie dat SNS Reaal op termijn wordt opgesplitst en in onderdelen wordt verkocht.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden