Bij de langste formatie uit de Nederlandse geschiedenis werd gevochten om elke komma

Reconstructie: de wording van een regeerakkoord

De ramen van de Stadhouderskamer waren afgedekt, de radiostilte was 208 dagen onverbiddelijk. Totdat er deze week opeens een 68 pagina's dik regeerakkoord op tafel lag. Hoe verliep de langste formatie ooit? Een reconstructie aan de hand van drie passages.

Beeld Hans Klaverdijk

1 - Vluchtelingenbeleid

Regeerakkoord 2017
Pagina 50, punt 4.5

Joël Voordewind loopt begin juli over de granieten vloer van de Tweede Kamer naar de vleugel van de VVD. Bestemming: de werkkamer van Malik Azmani. De afstand is een paar honderd meter en tegelijkertijd ogenschijnlijk onoverbrugbaar. De ietwat steile jurist Azmani is een rijzende ster binnen de VVD. De zoon van een Marokkaanse vader en Friese moeder en auteur van het beruchte 'plan Azmani' uit 2015 waarin hij er voor pleitte om alle asielaanvragen in Europa te stoppen.

Voordewind is zijn tegenpool, een christelijke evangelist die zijn huwelijksreis in 1988 gebruikte om een vluchtelingenkamp op de grens van Cambodja en Thailand te bezoeken. 'Je moet toch ergens heen', zei de zoon van een dominee uit de Bijlmer daar later over. Hij is de ex-hulpverlener die Kamerlid is geworden, een onvermoeibare pleitbezorger voor 'een humaan asielbeleid'.

Passage 1: vluchtelingenbeleid

Pagina 50, punt 4.5

'Het kabinet zet zich daarom in voor een effectief en menswaardig migratie- en integratiebeleid op nationaal en Europees niveau. Dat omvat de aanpak van de oorzaken van vluchtelingenstromen, het verbeteren van opvang in de regio, het opvangen van vluchtelingen conform internationale verdragen en het tegengaan van irreguliere migratie. Wie mag blijven, moet snel meedoen.'

Azmani en Voordewind, de havik en de duif: ze zijn tot elkaar veroordeeld, zoals deze hele coalitie van VVD, CDA, D66, ChristenUnie tot elkaar veroordeeld is. Het enige serieuze alternatief - een coalitie met GroenLinks - is na honderd dagen in vlammen opgegaan. Oorzaak: immigratie en asielbeleid. Nu moet het wél lukken, maar Voordewind is iemand die 'tot het gaatje' gaat, zoals een betrokkene het formuleert. Hij is daarmee ook het grootste obstakel voor een asielakkoord van Rutte III.

Het gesprek in de kamer van Azmani is er één in een lange serie, die uiteindelijk maanden zal voortduren. Daar lijkt het aanvankelijk niet op. Tijdens de poging met GroenLinks is er al een uitvoerige tekst opgesteld door VVD en D66. Herman Tjeenk Willink heeft die als informateur juridisch aan alle kanten laten toetsen. Die paragrafen vormen uiteindelijk ook de basis voor de gesprekken met de ChristenUnie.

Na anderhalve week - ruim voor de vakantiepauze in juli - is een groot deel van asielparagraaf al rond. Er is voldaan aan de opdracht die de onderhandelaars zichzelf hebben gesteld: laten we proberen niet al te hard op elkaars open zenuwen te trappen.

De Christenunie-fractie Joel Voordewind, Eppo Bruins, Gert-Jan Segers, Carla Dik en Carola Schouten. Beeld anp

Zo komt er een kronkelweg tussen twee uitersten tot stand. Een typerende zin uit de paragraaf: 'Vluchtelingen verdienen bescherming, maar dat omvat geen recht te mogen kiezen welk land dan die bescherming moet bieden.' Zo blijft de weg geopend naar meer vluchtelingendeals zoals met Turkije, maar tegelijkertijd mag Voordewind scherpe voorwaarden formuleren, zoals de 'onafhankelijke monitoring' van een land waarmee een deal wordt gesloten.

Er is één probleem: het verhaal is niet af. Twee belangrijke splijtzwammen resteren: hoeveel vluchtelingen moeten er via het zogenoemde UNHCR-hervestigingsprogramma naar Nederland worden gehaald? En: de toekomst van het zogenoemde kinderpardon. Zeker bij dat laatste punt is er een patstelling: de VVD wil afschaffing van de huidige regeling, de ChristenUnie wil uitbreiding.

Voordewind is 'een bevlogen man', zo valt bij andere partijen te horen, maar dat lijkt niet als een compliment bedoeld. Het ChristenUnie-Kamerlid blijft maandenlang pleiten voor een uitbreiding van het kinderpardon. Als er één voorstel wordt afgewezen, volgt er een ander. Hij drijft sommige onderhandelaars tot wanhoop. 'Nu wil ik er niks meer over horen', moppert er één. 'Roep me als er eindelijk iets op papier staat.'

Malik Azmani (links) naast Halbe Zijlstra tijdens een debat in de Tweede Kamer. Beeld anp

VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra en ChristenUnie-leider Gert-Jan Segers beginnen zich ook met de zaak te bemoeien. Ze schuiven twee avonden aan voor overleg, maar zonder veel resultaat. VVD en CDA zijn er van overtuigd dat Voordewinds voorstellen ofwel amper iets opleveren ofwel juist tot veel te veel nieuwe 'grensgevallen' leiden. 'Dan hebben we weer iedere week Defence for Children op de stoep staan.'

Voordewind wil van geen wijken weten en bij de VVD beginnen de zorgen toe te nemen. De beoogde coalitie heeft slechts een meerderheid van 76 zetels. Ieder Kamerlid moet akkoord gaan, ook Voordewind. Segers sust: we gaan hier uit komen en wij leveren vijf zetels.

De ChristenUnie-leider blijft de voorstellen van zijn Kamerlid steunen aan de hoofdtafel, maar in de laatste onderhandelingsweek vangt hij definitief bot. Hij belt Voordewind vanuit de Stadhouderskamer: er komt geen uitbreiding van het kinderpardon, de huidige regeling blijft bestaan.

De domineeszoon is zwaar teleurgesteld in het gebrek aan politieke wil bij de andere partijen. In de laatste fractievergadering over het regeerakkoord maakt hij nog één keer zijn ongerief duidelijk. Voordewind heeft verloren, maar uiteindelijk kijkt hij ook naar wat er wel is gelukt. Zaken waar hij zich elf jaar lang als relatief onbekend Kamerlid voor in heeft gezet, staan nu in het regeerakkoord. Er worden 250 extra vluchtelingen per jaar naar Nederland gehaald, er komt een Mensenrechtenfonds om een actief buitenlands beleid te voeren, Ontwikkelingssamenwerking krijgt extra geld, er worden middelen vrijgemaakt voor suïcidepreventie - iets waar hij al zo lang voor pleit.

Voordewind stemt in met het regeerakkoord. Dit is nu ook zijn kabinet.

De meerderheid van Rutte III heeft de formatie overleefd.

2 - Hypotheekrenteaftrek

Regeerakkoord 2017
Pagina 35, punt 2.5

'Rekenmachines zonder batterijen.' Zo worden de vier financiële specialisten van VVD, CDA, D66 en ChristenUnie licht spottend genoemd door een van de hoofdonderhandelaars. Toch klinkt er ook ontzag in door. Deze vier mannen hebben 'pentium-processors in hun hoofd' waaraan de politieke kopstukken aan de hoofdtafel niet kunnen tippen, zegt een andere onderhandelaar.

Wie zijn deze financiële breinen aan de fiscale bijtafel? Staatsecretaris van Financiën Eric Wiebes zit er namens de VVD, Kamerlid en econometrist Pieter Omtzigt namens het CDA en de briljante ex-ambtenaar Steven van Weyenberg vertegenwoordigt D66. De ChristenUnie heeft een probleem. De enige financiële expert van de vijfkoppige fractie, Carola Schouten, zit al aan de hoofdtafel. Daarom wordt een anonieme fractiemedewerker afgevaardigd, Pieter Grinwis, een 34-jarige whizzkid die al snel het respect verdient van de andere experts.

De opdracht aan de vier mannen: Kom met een voorstel voor een nieuw, ambitieus belastingplan dat aan meerdere voorwaarden voldoet: vergroening, lastenverlichting, arbeid lonender maken, minder aftrekposten en een betere deal voor gezinnen met één kostwinnaar, de zogenoemde éénverdieners, het ultieme stokpaardje van de ChristenUnie.

Passage 2: hypotheekrenteaftrek

Pagina 35, punt 2.5

'Het belastingstelsel wordt hervormd. Verschillen in fiscale behandeling worden verkleind, (meer) werken wordt lonender, vervuiling krijgt een hogere prijs, belastingontwijking wordt aangepakt en het fiscaal vestigingsklimaat wordt verbeterd voor die bedrijven die hier ook daadwerkelijk economische activiteiten en banen opleveren.'

Het groepje zondert zich af in een kamertje dat vroeger door de partij Denk werd gebruikt. Het levert een nieuwe bijnaam op: 'De brillen in het Denkkamertje' (drie van de vier financiële experts zijn brildragend, red.). Wat de onderhandelaars dan nog niet weten, is dat 'de brillen' bezig zijn om de hele formatie naar een breekpunt te leiden.

In juli - nog vóór de vakantieonderbreking - leveren de financiële experts een verrassend ambitieus pakket in. De basis van wat later in het regeerakkoord zal komen, staat feitelijk al in hun plan: een zogenoemde 'sociale vlaktaks' van slechts twee belastingschijven. Het voorstel voldoet aan bijna alle eisen die vooraf zijn gesteld aan de bijtafel: er is een forse lastenverlichting, de marginale druk neemt af, er kan vergroend worden, de fiscale benadeling van gezinnen met één kostwinnaar verdwijnt.

Er is één groot nadeel: de inkomensverschillen tussen rijk en arm nemen enorm toe door de 'vlaktaks'. Meerdere partijen aan tafel hebben dan al in de gaten dat er slechts één logische manier is om dat op te lossen: een versnelde afbouw van de hypotheekrenteaftrek, veelal afgekort als HRA - de drie meest angstaanjagende letters in het Haagse alfabet. Toch is het dan nog niet helemaal uitgekristalliseerd dat de heilige koe opnieuw ter discussie staat. Zeker bij de VVD leeft het idee dat er andere opties zijn om de inkomensverschillen recht te trekken. De liberalen willen verder praten over een systeem met twee schijven. Ze beseffen nog niet dat ze daarmee een fuik in zwemmen.

Door de regen naar huis: Buma en Segers vertrekken van het overleg op het Binnenhof. Beeld anp

Wie dat tegen die tijd wel doorkrijgt is de jonge NOS-verslaggever, Marleen de Rooy. De pas sinds januari op het Binnenhof werkzame journalist besluit de geestdodende saaiheid van de formatie te verdrijven door op bezoek te gaan bij hoogleraren en experts op het gebied van fiscaliteit. Het levert haar een inzicht op: de vier partijen kunnen hun afzonderlijke wensen alleen maar verwezenlijken door een systeem met twee schijven in te voeren. En dat gaat onherroepelijk ten kostte van de hypotheekrenteaftrek. De Rooy ruikt een scoop en gaat op onderzoek uit.

De gesprekken aan de formatietafel verlopen in de weken die volgen steeds stroever. De financiële experts zijn buitenspel gezet; de politieke kanonnen zijn aan zet. Langzaam begint het te dagen dat een systeem met twee belastingschijven niet kan werken zonder beperking van de HRA. Rutte en Zijlstra steigeren. Dit gaan ze niet meemaken! Tot frustratie van de VVD'ers krijgen ze geen enkele steun van andere partijen. De ChristenUnie is tevreden met het werk van de financiële specialisten, want de 'eenverdieners' gaan erop vooruit. D66 zit ook te genieten: de partij is juist voor een inperking van de hypotheekrenteaftrek. Pechtold zegt het hardop: 'De vlaktaks staat niet in mijn verkiezingsprogramma, maar nu steun ik het idee.'

Het CDA zwijgt. Buma staart afwisselend naar het plafond en naar zijn schoenen. Het CDA streed in het verleden mee voor het behoud van de HRA en de VVD'ers manen Buma om 'eindelijk' ook eens wat te zeggen. De CDA'er biedt geen hulp. De vlaktaks staat in zijn verkiezingsprogramma. Hij zit in het kamp van D66 en ChristenUnie. 'Dit is redelijk.'

De genadeklap geeft informateur Gerrit Zalm. 'Dit ziet er eigenlijk best goed uit', luidt het oordeel van de voormalige VVD-minister van Financiën volgens één onderhandelaar.

Het is zover: de VVD gaat om - kicking and screaming. De hypotheekrenteaftrek wordt ingeperkt, maar het geld wordt wel gebruikt voor een verlaging van het eigenwoningforfait - de belasting voor huiseigenaren. De VVD-onderhandelaars waarschuwen: 'We lopen hier over een heel dun lijntje en als dit voortijdig uitlekt, knapt het lijntje.' Het bouwwerk is nog wankel, maar de vrijdag voor Prinsjesdag kan het CPB eindelijk aan de slag om de plannen door te rekenen.

NOS-journaliste Marleen de Rooy heeft haar verhaal dan al bijna rond. Ze heeft dankzij vakkundig speurwerk alle cruciale informatie op een rijtje: de twee schijven gaan naar 37 procent en 49,5 procent, er komt een lastenverlichting van 5 miljard en 'de meest logische optie' is dat de hypotheekrenteaftrek eraan gaat. Toch twijfelt de NOS. De spindoctors van de onderhandelende partijen ontkennen dat het verhaal klopt.

Beeld anp

Op vrijdag 29 september besluit de NOS dat het verhaal hard genoeg is. Opening journaal, pushberichten, een artikel op de site: De Rooy heeft haar scoop.

En dan gebeurt er helemaal niets. Journalisten van andere media bellen naar de formerende partijen, maar het verhaal wordt ontkend. De tarieven kloppen niet, zo luidt één uitleg. Later zal blijken dat De Rooy heeft gemeld dat het laagste tarief naar 37 procent gaat, dat is in werkelijkheid 36,9 procent. Verder klopt alles, maar de spindoctors kennen de psychologie van Haagse journalisten: als een concurrent wél nieuws heeft, willen ze het liefst horen dat het niet klopt. Anders moeten ze toegeven dat een andere journalist beter zijn werk doet. Niemand neemt het bericht over. De Rooy weet niet wat haar overkomt.

Een week later lekt de hele financiële paragraaf alsnog uit naar De Telegraaf. Dan wordt de berichtgeving wel bevestigd. Andere formatiepartijen beweren dat de VVD het verhaal met 'de juiste context' naar buiten wilde brengen.

Het pijnlijke nieuws over de HRA is uiteindelijk 'op de juiste manier' naar buiten gekomen, maar de gifbeker is nog niet leeg voor de VVD. Als de laatste doorrekening van het CPB terugkomt, meldt Zalm monter dat er 'nieuws is over de Gini-coëfficiënt', een getal waarmee inkomensongelijkheid wordt uitgedrukt. Het is een begrip aan de formatietafel. GroenLinks-leider Jesse Klaver had het er altijd over. Ze noemden 'de Gini' sindsdien 'de vriendin van Jesse'.

In de allerlaatste doorrekening blijkt de Gini opeens -0,1 te zijn: het is een miniem statistisch verschil, maar het betekent dat de inkomensverschillen onder Rutte III kleiner gaan worden. Pechtold begint de VVD'ers te sarren: zitten jullie toch weer in een nivelleringskabinet. Iedereen lacht. Zijlstra maakt een gebaar alsof hij de D66-leider gaat wurgen. 'Dit mag je aan niemand vertellen!'

3 - Staatswiet

Regeerakkoord 2017
Pagina 5, punt 1.1

'Kijken jullie hier eens naar.'

Met die woorden worden Vera Bergkamp (D66) en Madeleine van Toorenburg (CDA) aan het werk gezet. Zij bekokstoven één van de wonderlijkste compromissen van een coalitie die toch bestaat uit overwegend conservatieve partijen: de introductie van 'staatswiet'.

De twee Kamerleden die worden uitverkoren om de wietkwestie op te lossen, staan lijnrecht tegenover elkaar: Van Toorenburg wil alle coffeeshops sluiten, Bergkamp wil volledige legalisering. Maar dat is zakelijk. De twee kunnen het sinds de Fyra-enquête uitstekend met elkaar vinden. Soms ook buiten de Kamer. 'Ze vieren samen carnaval', laat een onderhandelaar weten aan zijn collega's. Het wordt gezien als een gunstig teken. Misschien komen ze er wel uit.

Passage 3: staatswiet

Pagina 5, punt 1.1

'Er komt wet- en regelgeving ten behoeve van uniforme experimenten met het gedoogd telen van wiet voor recreatief gebruik.'

Iedereen weet ook wat de meest voor de hand liggende optie is: niets doen. Maar de onderhandelaars van de vier partijen willen juist voorkomen dat alle moeilijke onderwerpen eindigen in stagnatie. De duiders op het Binnenhof roepen nu al dat deze coalitie tot niks gaat komen.

Daar lijkt het bij de wietkwestie aanvankelijk ook op. De 'zijtafel Veiligheid en Justitie' met Stef Blok (VVD), Ingrid van Engelshoven (D66) Madeleine van Torenburg (CDA) en CU-medewerker Harmjan Vedder komt er niet uit. De hete aardappel keert daarna terug op de hoofdtafel.

VVD-fractievoorzitter Zijlstra biedt als eerste een opening: misschien kunnen we een experiment opzetten. Pechtold is niet enthousiast. Het klinkt als een typische Haagse poging om stilstand te camoufleren.

Vera Bergkamp en Madeleine van Toorenburg in de Tweede Kamer. Beeld anp

De D66-leider wil dat zo'n experiment meteen serieus wordt uitgewerkt en niet wordt overgedragen aan de volgende minister. De ChristenUnie houdt zich stil. De partij is tegen, maar hecht zwaarder aan maatregelen tegen prostitutie. Segers realiseert zich dat hij met zijn vijf zetels niet overal een stempel op kan drukken.Buma besluit uiteindelijk om mee te gaan met Pechtold. In onderhandelingen moet je soms 'meebewegen' om zelf ook wat binnen te halen, zo luidt zijn devies.

Bergkamp en Van Toorenburg kunnen aan het werk. De twee doen snel zaken. Het experiment blijft beperkt om het CDA al te veel gezichtsverlies te besparen, maar moet groot genoeg zijn om echt de effecten te meten. Wat doet het met de volksgezondheid in de regio? Wat is de impact op de criminaliteitscijfers?

De onderhandelaars aan de hoofdtafel stemmen in met het voorstel. Ze stellen het werk van Van Toorenburg en Bergkamp later als voorbeeld voor andere 'zijtafels'. Zo moet het. Werkbare compromissen die niemand te veel pijn doen en liefst niet te veel details. Als het kan, moet alles 'op één A4tje', inclusief een handzame samenvatting voor het regeerakkoord.

Zo pakt het niet uit. Het is goed om enkele Kamerleden medeverantwoordelijk te maken voor de formatie, maar het vreet tijd, constateren de onderhandelaars. In de laatste weken moeten ellenlange teksten teruggebracht worden tot behapbare brokken. Iemand als Voordewind trekt zich al helemaal niks aan van de aanbevelingen van de hoofdtafel. Hij blijft tot de laatste dag vechten om 'iedere komma'.

Het duurt uiteindelijk 208 dagen voordat het akkoord er is. De onderhandelaars zijn bekaf en melig als Gerrit Zalm dinsdag begint aan zijn verlossende persconferentie. In een zaaltje naast de Oude Vergaderzaal van de Tweede Kamer kijken ze via een televisiescherm mee als de informateur zegt dat het nu officieel de langste Nederlandse formatie ooit is.

Iemand begint te juichen. De overige onderhandelaars steken ook hun handen omhoog en schreeuwen het uit. Het is eindelijk klaar. Niemand weet hoe het afloopt met Rutte III, maar de formatie ervan heeft in ieder geval de geschiedenisboekjes gehaald.

Voor dit artikel is gesproken met veertien direct betrokkenen.

Beeld anp
Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.