Besluiteloze Unie gijzelt aspirant-leden

Tijdens de top van Amsterdam heeft de EU de deur voor de aspirant-lidstaten weliswaar niet dichtgegooid, maar voor hen zijn de perspectieven evenmin hoopgevend, betogen M....

EEN WINSTPUNT van het Verdrag van Amsterdam is dat het uitzicht biedt op onderhandelingen over uitbreiding van de Europese Unie. Maar de kandidaat-landen blijven gijzelaars van de Unie zolang die de voor uitbreiding noodzakelijke institutionele hervormingen niet heeft doorgevoerd.

Afgesproken is dat wanneer de EU wordt uitgebreid tot 20 landen, het aantal leden van de Europese Commissie wordt beperkt tot een per land. Dit betekent dat de grote lidstaten een van hun twee zetels in de Europese Commissie opgeven. De daaraan gekoppelde herweging van de stemmen in de ministerraad als compensatie voor de grote landen is echter uitgesteld tot vlak voor een eerste uitbreiding.

Volgens de woordvoerder van Helmut Kohl, Bitterlich, kan de kwestie van de stemmenweging wel worden geregeld door de vijftien huidige leden, waarna de kandidaat-leden worden ingelicht over het resultaat. Het Nederlandse voorzitterschap noemde de kwestie van de stemmenweging - waar de top bijna op was mislukt - een modaliteit.

De indruk wordt gewekt dat het hier om een louter technische kwestie gaat. Maar de vraag blijft op welk niveau die herziening geregeld moet worden. Op een achternamiddag door ambtenaren of ministers? Het lijkt ons van niet.

Het gaat hier om reële tegenstellingen tussen kleine en grote landen en tussen de grote onderling, en om het feit dat in de Raad nu al besluiten genomen kunnen worden met een gekwalificeerde meerderheid die niet eens 50 procent van de EU-bevolking vertegenwoordigt.

Na enige aarzeling gaf premier Kok bij zijn afsluitende persconferentie in Amsterdam toe dat de stemmenweging een verdragskwestie is, en dus tot de verantwoordelijkheid van de regeringsleiders behoort. De vraag is ook wanneer dit geregeld moet zijn. Er is geen termijn gesteld, er is slechts bepaald dat het voor de datum van de uitbreiding moet gebeuren.

In dat verband is ook de stemprocedure in de Unie van belang. De Belgische premier Dehaene heeft er tijdens de top op gehamerd dat overstappen van consensus naar meerderheidsbesluiten een noodzakelijke voorwaarde is voor een goed functionerende Unie. En in deze kwestie is in Amsterdam nu juist nauwelijks vooruitgang geboekt.

Volgens het aangenomen verdrag blijft op vele terreinen de consensus-regel nog zeker vijf jaar bestaan. Aangezien de stemverhouding in de Raad alleen van belang is bij meerderheidsbesluitvorming, is de praktische noodzaak tot herweging van de stemmen er niet groter op geworden, en de animo dus ook niet.

Wat het uitbreidingsproces ook nog kan verstoren, is het feit dat Spanje heeft verhinderd dat de voor 1999 geplande hervorming van de structuur- en cohesiefondsen werd geplaatst op de lijst van zaken waarover het Europees Parlement het medebeslissingsrecht heeft. Daarover moet derhalve met een gekwalificeerde meerderheid over worden beslist. Spanje behoudt zo het vetorecht, en kan de in het kader van de uitbreiding belangrijke hervorming van de fondsen tegenhouden.

Ten slotte kan het Verdrag van Amsterdam zelf nog ter discussie worden gesteld. De Europese Commissie kan begin juli bij de presentatie van de evaluatie-rapporten over de kandidaat-landen het resultaat van Amsterdam te mager bevinden om onderhandelingen over toetreding te beginnen.

Ook kunnen nationale parlementen weigeren het verdrag te ratificeren, of het kan in referenda worden verworpen. Dit zal uiteraard gevolgen hebben voor de toetredingsonderhandelingen.

Wat kunnen hiervan de gevolgen zijn? Om met het somberste scenario te beginnen. De komende jaren is geen overeenstemming te vinden over kwesties als afschaffing van het vetorecht, bestemming van de structuurfondsen, de EMU blijft de gemoederen bezig houden. Ook over een herweging van de stemmen in de Raad tekent zich geen eensgezindheid af. De uitbreiding van de Unie wordt uitgesteld tot na 2005.

Een optimistischer scenario zou er als volgt uit kunnen zien. Men besluit de herweging van de stemmen toe te voegen aan de lijst van zaken in het Verdrag van Amsterdam die zijn blijven liggen of voor een aantal jaren zijn uitgesteld, zoals de meerderheidsbesluitvorming, de relatie tot de WEU, et cetera. Over dit alles organiseert men omstreeks 2002 een brede Intergouvernementele Conferentie die het institutionele raamwerk van de uitbreiding alsnog regelt. De uitbreiding kan elk moment daarna plaatsvinden.

Nog mooier zou het zijn om een nieuw lid niet op het laatste moment te trakteren op een verandering van het acquis communautaire, dus het geheel van regels en wetten, maar aan het begin van de onderhandelingen. Een scenario waarin de herweging van de stemmen nog voor het eind van de eeuw wordt geregeld, lijkt echter zeer onwaarschijnlijk.

Wat ons het meest verontrust, is dat Amsterdam de mogelijkheid van elk van bovengenoemde scenario's open heeft gelaten. Sinds enkele jaren wordt gepraat over voor de uitbreiding noodzakelijke institutionele hervormingen van de EU, waarbij vaak een belerend vingertje werd opgestoken naar de kandidaat-leden, die zoveel aan te passen hebben voordat ze toegelaten kunnen worden. Het lijkt er nu op dat terwijl die landen daar hard aan werken, de vijftien huidige EU-leden hun huiswerk niet op tijd af zullen hebben.

Het resultaat van Amsterdam is dat het uitbreidingsproces niet wordt geschraagd door harde afspraken, maar volledig afhankelijk is geworden van de politieke wil van de huidige EU-leden. Om die politieke wil tot stand te brengen is een bezield 'Europees' leiderschap nodig. En dat dat schaars is, heeft Amsterdam bewezen.

Malgorzata Bos-Karczewska en Jan Minkiewicz zijn correspondenten in Nederland van respectievelijk het Poolse dagblad Rzeczpospolita en de Poolse sectie van BBC World Service.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.