'Benoeming Donner tot vice-voorzitter Raad van State onverstandig'

Vandaag loopt de sollicitatieprocedure af voor het vice-presidentschap van de Raad van State. Minister Piet Hein Donner gooit hoge ogen, maar zijn benoeming zou onverstandig zijn, meent hoogleraar Wim Voermans.

Minister Piet Hein Donner.Beeld anp

Kan een zittende minister vice-president worden van de Raad van State? Waarom eigenlijk niet, zou je denken. Het gebeurde al eerder (een betrekkelijk recent voorbeeld is Scholten) en er staat ook niet direct een staatsrechtelijke regel aan in de weg. Daar komt bij dat Nederland klein is en er daarom ook maar een klein reservoir van geschikte topbestuurders is die als kandidaten kwalificeren. Meestal hebben die ook al een betrekking, vaak in de buurt van de politiek of er midden in.

Die kleine voorraad heeft ook een cultuur opgeleverd waarin topfunctionarissen goed zijn opgevoed in het kunnen scheiden van verantwoordelijkheden, zowel bij het gelijktijdig vervullen van functies als in geval van functieovergang. Zou zittend minister Donner vice-president van de Raad van State worden, dan wordt er ongetwijfeld een modus gevonden voor de behandeling van de wetsvoorstellen die hij als minister (mede) ondertekende.

Dat is in theorie misschien allemaal waar, maar in de praktijk zijn er toch wel wat serieuze vraagtekens te plaatsen bij de aanstaande benoeming van minister Donner als vice-president (want daar gaat het waarschijnlijk wel heen, ondanks de betrekkelijk zinloze 'open' sollicitatieprocedure). Een eerste bedenking heeft te maken met het feit dat we in Nederland eigenlijk geen instantie hebben die, als onafhankelijke instantie, weerwerk kan bieden tegen onberaden voorstellen voor wetgeving.

Geweten
De rechter mag het niet en de Raad van State heeft niet het instrumentarium om voorgenomen wetgeving werkelijk te blokkeren, zoals in andere Raden van Staten in Europa wel kunnen. De Raad probeert wel te roeien met de riemen die hij heeft. Zo is, zijns ondanks wellicht, die Raad van State de afgelopen vijftien jaar, juist bij gebreke aan rechterlijke toetsing van parlementaire wetgeving en de onmogelijkheid van bestuurlijk beroep tegen wettelijke regels (we hebben wat dat betreft een gek en afwijkend rechtsstelsel), meer en meer het rechtsstatelijke geweten geworden voor die parlementaire wetgever.

De huidige vice-president Tjeenk Willink heeft het manco in ons stelsel heel goed aangevoeld en daarop actie ondernomen. Onder zijn leiding is het gezag van de Raad van State opgevijzeld doordat hij aan de gewetensfunctie van het orgaan een overtuigend nieuwe invulling heeft gegeven; hij heeft die functie door professionalisering van de methode van advisering en scherpe, principiële stellingnamen in adviezen de afgelopen 12 jaar uit weten te bouwen.

Het organiseren van dat soort tegenmacht is wezenlijk omdat de huidige parlementaire wetgever zelf steeds actiever wordt (met steeds meer wetgeving als resultaat) en ook omdat die wetgeving zelf een steeds bestuurlijker karakter krijgt ('gouvernementeler' wordt, in het jargon.)

Voor de vraag of al dan niet een wet moet worden gemaakt zijn tegenwoordig vooral afspraken uit het regeerakkoord leidend (denk aan de wetgeving over het weren van weigerambtenaren), en wetgeving wordt tegenwoordig vooral ingezet om beleidsdoelen te bereiken. Dat heeft ook een zelfversterkende effect: een parlementaire wetgever die vooral beleid maakt en dat ook zo voor het voetlicht brengt, trekt steeds minder volksvertegenwoordigers die zich op een andere manier (willen) bezighouden met wetgeving. Het idee dat wetten eigen waarde hebben, doordat ze bescherming bieden, aan rechtsstatelijke kwaliteitseisen moet voldoen, bestendig moet zijn, de rechtszekerheid moeten dienen en niet tegenstrijdig mogen zijn, raakt daarmee steeds meer op de achtergrond.

Vertoning
Goed dus dat er die - minder gouvernementeel geworden - Raad van State is. Maar dat moet wel zo blijven en van de aanstaande kandidaat Donner is, gezien zijn opvattingen (hij heeft daarvan in het recente verleden een paar krasse voorbeelden laten zien), niet echt te verwachten dat hij die wat principiëlere, rechtsstatelijke lijn - zoals ontwikkeld door Tjeenk Willink en de zijnen - vast gaat houden.

Nog een argument tegen de Donners-benoeming: de hele vertoning zelf. Het doet het gezag van de Raad noch die van het kabinet goed dat er zo wordt gerommeld bij het zoeken naar een geschikte kandidaat voor het vice-voorzitterschap van de Raad van State. Was er nu wel of niet een sollicitatieprocedure? Hoe zit dat nou eigenlijk met het gedoe dat Donner eigenlijk de Minister is die over zijn eigen voordracht zou moeten gaan beslissen en waarom heeft dat allemaal zo voortgesleept tot het laatste moment. Het heeft elementen van de schijn van belangenverstrengeling en paniekvoetbal.

Ten slotte: Minister Donner is niet zo maar een minister. Hij is bepalend geweest voor de formatie van dit kabinet, het regeer- en gedoogakkoord. Op het moment dat het CDA-smaldeel van de onderhandelaars in de kabinetsformatie 2010 in de touwen lag, nam hij de regie over. Hij gaf een bepalende aanstoot tot dit kabinet en is zeker bepalend geweest voor de inhoud van het programma.

Natuurlijk, hij kan als vice-president van de Raad van State wegstappen bij de wetsvoorstellen die van zijn hand zijn (dat zijn er niet eens zoveel, want het kabinet is nog maar een jaar bezig), maar hij kan zich niet eenvoudig terzijde houden van alle wetsvoorstellen die voortvloeien uit het regeerakkoord in de komende drie jaar. Kort en goed: Kunnen zittende ministers vice-president worden van de Raad van State? 'Jazeker'. Kan deze minister benoemd worden?: 'Dat kan wel, maar het zou onverstandig zijn.'

Wim Voermans is hoogleraar staatsrecht aan de Universiteit Leiden.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2020 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden