Bemoeizuchtig Milieubeheer moet weer praktisch worden

Het ministerie van Milieubeheer gaat afslanken, blijkt uit uitspraken van minister De Boer en haar topambtenaar directeur-generaal Pont. Milieubeheer gaat weer scherp formuleren wat voorrang moet krijgen....

Van onze verslaggeefster

Marieke Aarden

DEN HAAG

In politiek Den Haag heeft het ministerie van Milieubeheer een slechte naam. De meeste ambtenaren zijn zweverige types die het altijd beter willen weten. De produkten die het ministerie verlaten in de vorm van wetten, besluiten en meerjarenplannen staan bol van de pretenties, maar missen vaak een concrete aanduiding over de uitvoering.

Met de komst van minister Margreet de Boer en haar nieuwe directeur-generaal voor het milieubeheer, Hans Pont, lijkt ook een nieuwe geest zich meester te maken van het ministerie. De Boer is door en door bestuurder en mensen met die achtergrond kijken liever naar wat haalbaar is.

Ze treft het met haar nieuwe topambtenaar Hans Pont, afkomstig van het ministerie van Binnenlandse Zaken, waar hij zich met management en personeel bezighield. Als erkend reorganisator mag hij nu het milieu-apparaat uitdunnen en doelmatiger laten werken.

Pont was de keuze van de vorige minister Alders, die had gemerkt dat zijn directeur-generaal Marius Enthoven (nu bij de EU in Brussel) met zijn strakke ambtelijke hiërarchie een hinderpaal vormde voor het beleid. 'Enthoven maakte nodeloos ingewikkelde structuren met veel parafen. Daardoor had de minister weinig invloed', zegt een kenner op het ministerie.

In 1971 werd het ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne opgericht. Er werkten 150 ambtenaren. Nu zijn het er 1150, van wie eenderde zich met de inspectie bezighoudt en de rest met beleidsontwikkeling. Het laatste gebeurt met overgave en gedrevenheid; de handhaving van milieuregels is een zorgelijke zaak gebleven; vooral de opsporing door politie en de vervolging door justitie.

Van meet af aan heeft het ministerie van Milieubeheer een negatieve naam moeten torsen. Enerzijds omdat Milieu uit de aard van de zaak een bemoeizuchtig ministerie is dat andere departementen zoals Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat en Landbouw op de huid moet zitten. Die horzelfunctie wordt als onprettig ervaren. Anderzijds klinkt het verwijt dat het ministerie onpraktisch is.

Onder het ministerschap van Winsemius (1982-1986) kreeg het zakelijk denken de wind mee. Vóór zijn aantreden werden de karrevrachten indicatieve meerjarenprogramma's over elk milieusegment (lucht, water, bodem, geluid) niet geïntegreerd. Het verlangen groeide om een samenhangende visie met beleid voor de langere termijn te gaan maken. Meer dan de som der delen, heette de notitie waarin de verkokering op het ministerie aan de kaak werd gesteld.

In die periode kreeg ook de economenclub van zes ambtenaren op Milieubeheer meer voet aan de grond. De vraag of een maatregel ook effectief was en milieurendement opleverde, was niet meer taboe. 'Wij maakten kostenberekeningen en we deden voorstellen voor milieuheffingen', zegt een van deze economen, Koos van der Vaart. Hij werd later Tweede-Kamerlid voor de PvdA en nu werkt hij op Financiën aan de ecologisering van het fiscale stelsel.

In 1987 kwam de VN-commissie onder leiding van Brundtland met het rapport Our Common Future, dat in Nederland goed aansloeg. Op die tweede milieugolf werd het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne aan het werk gezet om de toekomstverkenning voor het milieu te maken. Dit werk werd voortdurend kritisch bekeken door een interdepartementale begeleidingsgroep.

Na veel heen en weer gepraat en afgekeurd werk, kwam uiteindelijk Zorgen voor Morgen uit en dat sloeg in als een bom. 'Het nieuwe was dat voor het eerst het hele brede milieuterrein in kaart werd gebracht. Het maakte ook de tekorten zichtbaar. Dat was het verrassingseffect', vindt Van der Vaart, die de begeleidingsgroep voorzat.

Zorgen voor Morgen maakte duidelijk wat je met beleid kon doen. Je kon de vervuiling bestrijden met nieuwe technologie, met heffingen, met regels. Je kon uit de inventarisatie van Zorgen voor Morgen afleiden hoe ver je nog van je doel verwijderd was. Voor het eerst een analytische benadering.

Op het succes van Zorgen voor Morgen werd het eerste Nationaal Milieubeleidsplan (NMP) gemaakt. In 1989 bracht minister Nijpels het stuk uit. 'Men probeerde al pratend beleid te vormen. Zo kwamen er bijeenkomsten met agogische begeleiding waar met flap-overs en stickers de nieuwe wereld werd geschapen', zegt Van der Vaart.

Het NMP sloot niet aan op Zorgen voor Morgen. Voor veel ambtenaren was het proces trouwens niet meer te volgen. 'De afdelingen hadden er geen greep op', herinnert iemand zich. Uiteindelijk kwamen er 218 actiepunten in het NMP.

Het zakelijk denken onder Winsemius was onder Nijpels weer helemaal weggevallen, zegt een ambtenaar. 'Alles was weer van belang. Er werd niet gekozen, geen prioriteiten gesteld. Nijpels stelde niet veel inhoudelijke eisen. Wel kwam er een enorme voorlichtingsexplosie over milieu.'

Inmiddels was het milieu heilig verklaard, herinnert zich een ander, die op enige afstand het NMP-proces volgde. 'Milieubeheer is na het NMP heel hard gegroeid. Het was nauwelijks nog te managen. Dan krijg je figuren als een directeur-generaal met drie plaatsvervangers om de zaak in de hand te houden. Sommigen waren de helft van de tijd bezig met weekstaten maken voor wat iedereen moest doen.'

Op grond van het NMP kwamen er extra ambtenaren voor milieu. Voor anticiperend milieubeleid kwam niet veel geld vrij. De filosofie was dat de doelgroepen van boeren, industrie, energie en consumenten zelf de handen uit de mouwen moesten steken. De milieuheffingen bleven boven de markt hangen; er zou veel onderzoek naar worden gedaan.

Op het ministerie van Economische Zaken kreeg men het Spaans benauwd van de greep van Milieubeheer op het politieke speelveld. Men was bang dat de concurrentiepositie van de bedrijven op de tocht kwam te staan door scherpe milieu-eisen en milieuheffingen.

Iemand die het NMP-proces volgde, omschrijft de stemming als volgt: 'Nu gaan we heel veel aan milieu doen. Daarom hebben we veel ambtenaren nodig. Maar op het ministerie was geen beeld van wat die moesten doen. Ze moesten aan het werk worden gezet en daarvoor was weer controle nodig.'

Geld speelde geen rol. Er werden zelfs bureaus ingehuurd om vergaderingen te notuleren. Alles wat los en vast zat, werd onderzocht. Het toppunt was een stapel rapporten over het thema verspilling. In die tijd werd te veel lood in het milieu gesignaleerd. Daarom moest bekeken worden of de loden dakgoten niet vervangen moesten worden. 'Niemand durfde aan de orde te stellen dat er met geld gesmeten werd. Dat was taboe. Dan stond je te boek als anti-milieu.'

Veel milieu-ambtenaren konden onder Nijpels naar hartelust hun gang gaan. 'Trouwens, Nijpels vond alles goed, zo lang hij maar in de krant kwam. Alles kon, dus de ambtenaren die als hobbyïsme stank hadden, konden jarenlang met zo'n onderwerp aan de gang blijven. Die ambtenaren wilden dat lekker scherp formuleren. Daar kwam alleen maar agressie van.'

In 1989 nam Marius Enthoven het roer over van directeur-generaal Reij, die ook wel de pater familias van Milieubeheer werd genoemd. Enthoven gaf veel ruimte aan het slag ambtenaren dat niet met twee benen op de grond stond. Een DG drukt een groot stempel op het ambtenarenapparaat, constateert een ambtenaar. 'Bij Enthoven deed iedereen het een beetje in zijn broek. Hij was evident een van de meest invloedrijke ambtenaren', zegt een oud-gediende. Wie bij Enthoven hogerop wilde, moest hem naar de mond praten. Er kwamen allemaal 'Enthoven-epigonen'.

Op de concurrerende ministeries zat men allerminst op een populair milieudepartement te wachten. De 'vervuilende departementen' zoals Economische Zaken, Verkeer en Waterstaat en Landbouw moeten een deel van de verontreiniging indammen volgens de regels die in het Milieubeleidsplan zijn neergelegd. De wrijvingen en de interdepartementale stammenoorlogen waren heftig. Zo zeer zelfs dat op allerlei manieren werd geprobeerd Milieubeheer een kopje kleiner te maken.

Dat begon met het idee van de secretarissen-generaal om het ministerie van Alders tegen het licht te houden. Wellicht werd zoveel munitie gevonden dat het departement kon worden opgeheven. Een commissie onder leiding van Marianne Sint ging aan de slag, maar het resultaat was volgens vriend en vijand vriendelijk voor Milieubeheer. Juist de andere departementen maken nog weinig klaar op milieugebied, was de boodschap.

Het CDA studeerde in 1993 op een nieuwe departementale indeling. In die commissie zat ook Heerma, toen nog staatssecretaris naast Alders. Deze commissie stelde in het rapport De christen-democratie, bestuurlijke en staatkundige vernieuwing in oktober 1993 vast dat het milieu-ministerie van het toneel kan verdwijnen. 'Milieubeheer was een open departement. Maar Heerma had iets heimelijks', zegt een insider. Volgens de overlevering heeft Enthoven 'belet' gevraagd bij Heerma. 'Als je dat al achter onze rug om doet, wat mogen we dan nog meer van jou verwachten', moet hij Heerma hebben toegebeten.

De relatie tussen Milieubeheer en de andere departementen bleef koel. Toen ook nog de ministers openlijk herrie trapten, was het mis. Alders en Maij van Verkeer en Waterstaat konden niet met elkaar door één deur. 'Hans overlegde ook niet meer met Maij. Hij kreeg toch altijd nee te horen. Daardoor zijn ook hun ambtenaren in een ruzieachtige sfeer blijven werken.'

Tussen de ministers De Boer en Jorritsma van Verkeer is een haast vriendschappelijke sfeer, weet een ambtenaar. 'Daardoor moeten ook de ambtenaren van die twee ministeries het eens worden. Anders doen de ministers het wel over hun hoofden heen.'

De Boer wil weer lijn krijgen in het milieubeleid door prioriteiten te stellen. Dat kan op zich geen kwaad. Maar er wordt ook al gesignaleerd dat De Boer 'wel erg graag op de winkel past nu het milieu niet meer zo'n grote politieke prioriteit heeft'.

Pont wil vóór de zomer een reorganisatieplan indienen voor een afgeslankt departement. Een deel van de milieu-ambtenaren wil hij op andere ministeries laten werken. Van der Vaart daarover: 'Milieubeheer kan misschien wel kleiner, maar het moet een centrale motor zijn binnen de overheid. Overplaatsing van ambtenaren naar andere departementen is een gemakzuchtige uitverkoop.'

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright@volkskrant.nl.