Barsten in de kaasstolp De sorry-democratie is goed ontwikkeld

Bestaat er nog vertrouwen in de overheid? Blijkt ook de BV Nederland een bananenrepubliek? Hoe de enquête over de vliegramp in de Bijlmer een schril licht werpt op 'de cultuur van schikken en plooien' en van 'laten we het vooral gezellig houden'....

PETER BRUSSE

door Peter Brusse

HET ZIJN grote woorden: ontgoocheling, woede, verontwaardiging, verlies aan vertrouwen in de overheid. De Bijlmer-enquête heeft meer emoties losgemaakt en verwarring gezaaid dan alom was gevreesd. De eerste ingezonden brieven zijn al verschenen van lezers die laten weten dat ze niet zullen gaan stemmen. Premier Kok is doodsbang dat de enquête tot cynisme leidt en het geloof in de overheid ernstig zal

ondermijnen.

Het lijkt wel of de enquête veel meer is dan een onderzoek naar de toedracht van de vliegramp in de Bijlmer. Een onderzoek naar onszelf,

naar de state of the nation. Wat is er van Nederland geworden? Moeten

wij ons Nederlanders schamen? Zijn wij niet meer zo voorbeeldig als wij generaties lang hebben willen geloven? Het 'moreel overwicht' dat

vanaf het begin van de vorige eeuw gediend heeft om Nederland staande

te houden in de boze wereld, dreigt te verdwijnen. Generaties lang moesten wij ons voor de gek houden en gedroegen we ons als de soldaat

in de parade die zei dat alleen hij in de pas liep.

In zijn verhelderend boek over de politieke verschillen tussen België

en Nederland, Vreemde Buren, schrijft Derk Jan Eppink dat bij de vele

parlementaire enquêtes in Nederland het altijd ging over de praktische uitvoering van het beleid. 'De enquêtes gingen over afspraken, procedures, systemen maar nooit over het zelfbeeld van ''Nederland in de wereld'' (...). Die confrontatie durfde men niet aan. Nederland is onderhuids bang dat het niet is wat het zegt te zijn. Is België het land van de dubbele agenda's, Nederland is het land van ''doen alsof''.'

Is het na de ontluistering van 'Srebrenica' en de IRT-affaire eindelijk zover dat Nederland zich in de spiegel durft te bekijken? De correspondent in Nederland van Le Monde, Alain Franco, gaf een alleraardigste voorzet met een artikel in NRC Handelsblad. De kop luidde: 'Ook Nederland blijkt een bananenrepubliek.' Franco schrijft hoe vaak hij ter verdediging van Frankrijk moest zeggen: 'Wees toch niet zo vreselijk naïef. Corruptie, machtsmisbruik, de cultus van geheimhouding en slimme trucs zijn niet voorbehouden aan Zuid-Europese culturen of aan jullie Belgische buren.'

'Dat vind ik wel iets te kort door de bocht', zegt Mark Bovens, bestuurskundige en hoogleraar rechtsfilosofie aan de Universiteit van

Utrecht. 'We moeten een paar dingen uit elkaar houden. En dan is de eerste vraag of wij zo'n ''bananenrepubliek'' zijn als die andere Zuid-Europese landen waar wij met het vingertje naar wijzen. Ik ben misschien iets te veel een Nederlands calvinist, of in mijn geval een

Nederlands katholiek, om helemaal objectief te zijn. Maar ik heb vrij

veel onderzoek gedaan. En dan valt het erg mee.

'In Nederland zie je niet die structurele patronen van patronage en corruptie zoals je die aantreft in landen als Italië, Spanje en Portugal. Wie beweert dat het in Nederland niet anders is, doet daarmee het Nederlands openbaar bestuur onrecht aan. Tenzij ik me natuurlijk enorm vergis, mijn onderzoekingen niet deugen. Dan moeten ze het wel erg diep onder de pet houden.'

De afgelopen jaren is er veel ophef geweest over corruptie bij de overheid. Het zijn ernstige zaken, maar de groei van de corruptie 'stijgt niet alarmerend'. Bovens bevestigt wat de IRT-commissie vaststelde: de corruptie was incidenteel. 'Bij ons heb je geen politie in New York-stijl, geen Italiaanse praktijken.' Vaak wordt beweerd dat alleen het topje van de ijsberg zichtbaar is, maar Bovens

is het met die veronderstelling niet eens.

'Zeker niet als je kijkt naar de hogere echelons. Ik geloof dat alles

wat ontdekt wordt, in de krant komt, ja dat kan ik wel zeggen. Het openbaar bestuur in Nederland is absoluut niet smetteloos, maar je mag het niet vergelijken met Belgische of Italiaanse toestanden. Daar

kun je geen carrière maken als je geen lid van de partij bent, of goede maatjes bent met de minister. Dat soort patronage en nepotisme komt hier relatief weinig voor. En als het in Nederland gebeurt, reageert men geschokt: ''Zoiets doe je niet''.'

Het verbaast Nederlanders dat Euro-parlementariër Hanja Maij-Weggen haar eigen dochter als haar (goed betaalde) medewerker heeft aangenomen, maar Portugezen en Italianen nemen hun zwager of neef mee

naar Brussel alsof het vanzelfsprekend is. 'In de Europese politiek zie je die cultuurverschillen. Dat was ook de botsing met de Europese

commissarissen Cresson en Marín.'

Vorsend naar het eigene van de Nederlandse politieke cultuur, stuit je ogenblikkelijk op de consensus-democratie. 'Een cultuur van schikken en plooien', zegt Bovens. 'En dat betekent ook: laten we het

vooral gezellig houden. Maar pas op. Het is ook heel functioneel, heel structureel om goed met elkaar om te gaan. Als je het scherp gaat spelen, ondermijn je het politieke systeem, het Nederlands bestel.'

Bovens benadrukt dat het Nederlands kiesstelsel zo is gemaakt dat er altijd wisselende coalities zijn van partijen die nooit de absolute meerderheid hebben. Een Nederlands politicus kan zich niet permitteren hard op de man te spelen. Jaap de Hoop Scheffer kan premier Kok niet 'grondig afbladderen'. Over drie jaar zijn er weer verkiezingen en dan gaat het CDA misschien met de PvdA in zee.

'Je kunt je tegenstander niet rücksichtslos onderuit halen, zoals bijvoorbeeld in Amerika of Engeland. Daar zit het kiesstelsel zo in elkaar dat er altijd een partij de baas is. The winner takes all. Vandaar dat zij een genadeloze debatcultuur konden ontwikkelen die in

ons land absoluut niet past. Men zou geschokt zijn als parlementariërs Kok zouden toeroepen waar ze in Engeland Blair voor uitmaken.'

Eppink wijst erop dat politici in België elkaar ook veel harder aanpakken dan in Nederland, al heeft men daar ook altijd coalitieregeringen. Volgens Eppink vergeet men daar de beledigingen sneller, omdat zij minder moraliserend van toon zijn dan in Nederland. In Nederland, zo merken buitenlanders steeds weer op, speelt het geweten in de politiek een opmerkelijk grote rol. Opmerkingen worden vaak als persoonlijk ervaren en daarom ook niet snel vergeten. Een extra reden om in de Nederlandse politiek voorzichtig en beleefd met elkaar om te gaan.

De Nederlander staat argwanend tegenover macht. Hij zoekt altijd naar

een wankel evenwicht. 'In Nederland wordt men schichtig zodra een politieke stroming 50 procent van de stemmen haalt, er een linkse of rechtse meerderheid dreigt. Toen het CDA, zeer on-Nederlands zei: ''We run this country'', wij zijn de natuurlijke regeerders, werd het

genadeloos afgestraft. Wie zegt dat zijn ideologie heeft gezegevierd,

vraagt om problemen', zegt U. Rosenthal, hoogleraar bestuurskunde en lid van het Crisis Onderzoek Team van de Universiteit van Leiden.

'Het overlegmodel, het poldermodel zijn eeuwenoude karaktertrekken van de Nederlandse politiek en samenleving. Sommige historici gaan terug naar de Middeleeuwen, toen de Hollanders gezamenlijk dijken moesten bouwen als bescherming tegen het water. Deze karakteristieke eigenschap zou ook een van de grondtrekken zijn van de verzuiling. Die verzuiling is voorbij. Maar als het echt spannend wordt, valt men

terug op oude reflexen van de pacificatie, het middel uit de verzuiling om moeilijke zaken onderling te regelen. Dan sluiten zich de rijen en komt men, net zoals toen, in overleg bijeen. In goed vertrouwen worden package deals gesloten. Het Torentjesoverleg heeft een lange traditie.'

En als iemand daarover uit de school klapt, en als oud-minister Ed van Thijn in zijn boek Retour Den Haag vertelt hoe die processen werken, wordt hem dat niet - aldus Rosenthal - in dank afgenomen. Je behoort daar niet over te praten. Het zou ook wel eens een van de redenen kunnen zijn waarom Nederlandse politici maar zelden hun memoires schrijven, schertst Rosenthal die verzot is op autobiografieën en daarvoor naar het buitenland moet uitwijken. 'En als Nederlander moet je ook nooit willen opvallen.'

'Dit land', zegt Bovens, 'is te klein om vijanden te maken. Politici komen elkaar altijd tegen in de Haagse kaasstolp.'

De kaasstolpcultuur is ook van invloed op de parlementaire pers, zegt

zowel Bovens als Rosenthal. Haagse journalisten kunnen niet straffeloos altijd alles publiceren wat zij weten. 'Als je te vervelend wordt, lig je eruit', zegt Bovens. 'Nog altijd.'

Hij gebruikt een metafoor. Tot ver in de jaren zeventig, zegt hij, waren de media schoothonden, spreekbuizen van een partij. Zeker de omroepen waren onderdeel van de verzuiling. En je moest elkaar niet te hard aanvallen. Eind jaren zeventig maakten de kranten zich los. De schoothond werd de waakhond, en het grote voorbeeld was de Watergate-affaire, waarbij de Amerikaanse media, ondanks alle tegenwerking, president Richard Nixon dwongen af te treden. De waakhond kwam het laatst naar Limburg. 'Niet', aldus Bovens, 'omdat daar meer corruptie was. Maar omdat daar de verwevenheid van politici

en bedrijfsleven met de pers nog zo sterk was. Pas nu krijgen journalisten er de ruimte.'

Tegenwoordig ziet Bovens de straathond. Vooral bij de commerciële omroepen. 'Ze snuffelen letterlijk in de vuilnisbakken. Zij passen in

een traditie die elders, in Amerika, allang bestond. De commerciëlen hebben niets te maken met het gebruikelijke plooien en schikken van de consensus. Zij hebben geen verzuild verleden. Zij moeten vechten om de kijkcijfers. En je ziet ook de invloed van de tabloidpers. Een interessante ontwikkeling. Niet alleen bij de commerciëlen. Ook het NOS-Journaal gaat bij Docters van Leeuwen op de stoep staan. En zal het bij een volgende gelegenheid weer doen.'

Er zullen meer straathonden komen, zoals in Engeland en Amerika. Maar

het zou fout zijn te denken dat de straathond de wet uitmaakt. 'De schoothond is er ook nog, vooral bij de publieke omroep, maar vooral de waakhond wordt sterker. Meer in de nieuwssfeer dan bij de politieke verslaggeving. In de parlementaire verslaggeving moet je voorzichtig blijven. Je draait elkaar geen loer, je blijft netjes. Anderzijds is ook de voorlichter veranderd. Hij wordt steeds meer - als in Angelsaksische landen - de spin doctor, die manipuleert.'

De media hebben het parlement gedwongen tot de Bijlmer-enquête. De regering stond niet te trappelen. Bovens vraagt zich af in hoeverre verantwoordelijke ministers met opzet hun ambtenaren niet wilden doorzagen. Het was beter als ze niet alles wisten. 'Dat zijn patronen

die je wel meer ziet', zegt Bovens. De sorry-democratie is goed ontwikkeld. In het jargon spreekt men over 'strategische beleidsontwijking'. Bij voorgaande parlementaire enquêtes moesten er vrijwel altijd koppen van ministers rollen. Zal het deze keer anders zijn?

Bovens zegt dat niet alleen de media de politiek harder en volwassener aanpakken, maar dat ook de ambtenaren minder ontzag voor het gezag hebben. 'Ambtenaren zijn beter opgeleid. Ze zullen eerder zeggen: ''Dit kan niet, dit mag niet. Zo heb ik het niet geleerd.'' Door de professionalisering van het overheidsapparaat zijn ze onafhankelijker geworden. Ze zullen meer lekken, er komen meer klokkenluiders. In Amerika wordt de whistle blower, de klokkenluider of verklikker, wettelijk beschermd. Ook Blair heeft een nieuwe wet aangekondigd.'

Een gevolg van de moderne tijden is ook dat de ambtenaar als entrepreneur naar buiten treedt. 'Als een burgemeester sjoemelt, zullen we dat horen, omdat de officier van justitie een persconferentie belegt. Dat was twintig jaar geleden ondenkbaar.'

In zijn boek Verantwoordelijkheid en Organisatie gaat Bovens in op de

vraag waarom het geweten van mensen in organisaties niet zo goed werkt, terwijl het nette burgers zijn. 'De dynamiek van de saamhorigheid in zo'n organisatie is groot', zegt hij. Tijdens de Bijlmer-enquête zei een getuige te denken dat hij als ambtenaar goed,

als burger laakbaar had gehandeld.

Het Amerikaanse ruimtevaartschip Challenger, vertelt Bovens, stortte neer wegens een mechanische fout. Die fout was bekend, meegedeeld, maar de groepsloyaliteit en groepstraditie eisten dat hij geheim bleef: mond houden, niet zeuren. Laat het aan ons over. Zo zijn onze manieren.

'Ik geloof dat je die patronen overal tegenkomt, ze zijn niet specifiek Nederlands.' Maar bij de geheime afspraken met El AL, die al sinds 1973 zouden gelden, ligt het, volgens Bovens, anders. Zo'n afspraak is gedepolitiseerd, uit de politiek gehaald om geheim te kunnen blijven. 'Als iets te moeilijk wordt, haal je het uit de politiek, geef je het probleem aan wijze mannen, aan commissies en zo

zorg je ervoor dat iets vertrouwelijk blijft. Volgens de regels van de verzuiling en pacificatie. Weg uit de politiek. Houd het zakelijk,

is het motto. En natuurlijk heeft dat iets regentesks. Achterkamertjespolitiek is in ons land sterk ontwikkeld.'

Tegelijkertijd is de Nederlander ervan overtuigd dat het in de achterkamer, in het Torentjesoverleg, eerlijk toegaat. 'Het vertrouwen in de overheid', benadrukt Bovens, 'is in Nederland altijd

groot geweest en is het nog, dacht ik. De morele verontwaardiging over wat daar in de Bijlmer is gebeurd, vind ik mooi en hoopgevend. Het heeft te maken met ons zelfbeeld: ''Zo zijn wij Nederlanders niet.'' In de loop der jaren hebben we heel wat schokken moeten verwerken, de Lockheed-affaire, de RSV, de IRT, Srebrenica. Ik zou het heel erg vinden als de burger fatalistisch de schouders zou ophalen en zou denken dat geen van de hoge heren deugt.'

Het vertrouwen in de overheid zou ook nog te maken kunnen hebben met de calvinistische opvatting dat het gezag van God afkomstig is. 'Je moet God en de mammon dienen', zegt Bovens. Die traditie bestaat niet

in België, dat door de eeuwen heen altijd door de vijand is bezet. Toen Nederland tijdens de Tweede Wereldoorlog werd bezet en er een ander gezag kwam, was dat', zegt Bovens, 'een bron van collaboratie. Het gezag kwam immers van boven.'

Professor Rosenthal kan de bevindingen van Bovens, dat Nederland op bestuurlijk niveau nog worstelt met de moderne tijd, grotendeels onderschrijven. In zijn boek Rampen, rellen, gijzelingen, uit 1984, schrijft hij hoe verzuiling en pacificatie veranderden in ontzuiling en polarisatie. De pacificatieregels van verdraagzaamheid en geheimhouding werden vervangen door openheid en openbaarheid. De maatschappij werd gepolitiseerd. Maar in de conclusie van zijn studie

merkt Rosenthal op dat het restauratieproces zich alweer aandiende. Als de nood aan de man kwam, was de beloofde openheid ver te zoeken. 'Zo gezien was de revolutie van de jaren zestig heel oppervlakkig geweest.'

De zuilen, zoals Nederland die kende, zijn weg. 'Maar dat wil niet zeggen dat ons politiek bestel wezenlijk is veranderd. De samenleving

van nu lijkt niet op die van de jaren vijftig. Alles is anders. En prachtig die openheid, maar hoe moeilijk blijft het bijvoorbeeld voor

een journalist om met de WOB, de Wet Openbaarheid van Bestuur, inzage

van stukken te krijgen. Zo kan ik eindeloos doorgaan. In wezen is er niet zoveel veranderd.'

Rosenthal vertelt hoe de maatschappelijke organisaties betrokken worden bij het openbaar bestuur. 'Je vult je bestuur aan met mensen van buitenaf. Wie lastig is, haal je binnen. Zo neutraliseer je de tegenstand. Actiegroepen worden in Nederland gesubsidieerd en Nederlanders vinden dat niet vreemd.'

Bovens zegt: 'Wie er niet bij is, doet ook niet mee.' Dat is de andere kant van de consensus-cultuur. Beide hoogleraren benadrukken dat de regels van recht en fatsoen hoog staan aangeschreven. Daarom is de consensuscultuur zo sterk. Die cultuur is niet verworden tot vriendjespolitiek. Er wordt hard onderhandeld, maar hoe blijft voor de buitenstaander vaak een raadsel.

Nederland kent, vanwege dat onderlinge vertrouwen, geen sterk ontwikkelde onderzoekstraditie. De vaderlandse pers is vanouds geen speurder. In de verzuilde tijd hoefde geen verslaggever te onderzoeken hoe de wereld in elkaar zat. Als socialist, katholiek of liberaal wist hij immers wie goed of fout was. Dat wordt anders, maar

de omslag vraagt tijd.

'Nederland', zegt Rosenthal, 'is geen land van politici. Wij zijn een

land van bestuurders. Er zijn uitzonderingen, maar veel politici zien

het als het hoogste doel om bestuurder te worden. Ministers zijn dienaren van de kroon. De burgemeester, de commissaris van de Koningin, de wethouder, ze voelen zich bestuurder.'

Wat in Amerika al de praktijk is, scherpe controle van de politiek, begint volgens Rosenthal hier ook te komen. 'Het wapen van de parlementaire enquête wordt meer gehanteerd, de journalisten bijten door, de klokkenluiders gaan meer lekken, en de wetenschappers zijn harder en scherper geworden. Maar vooral ook de burger werd van trouwhartig, mondig en nieuwsgierig. Hij weet wat hij wil.'

Zoals overal in de samenleving zal ook de overheid meer rekening met de consument moeten houden. De Nederlander zal de balans tussen continuïteit en verandering niet snel willen verstoren. 'Goede bestuurders, zoals wij die in Nederland kennen, zijn goud waard. Het bestuurlijk klimaat zorgt voor stabiliteit en orde. Rust is een van de belangrijkste pijlers van onze welvaart, ons welzijn. Daar letten investeerders op: hoge productiviteit, weinig stakingen vanwege het poldermodel, zorg voor het milieu en de kinderen kunnen redelijk veilig naar school.'

Over de Bijlmer-enquête kan professor Rosenthal niets zeggen. 'Maar om een sweeping statement te maken: het zou misschien wel eens het werkelijke einde van de verzuiling kunnen zijn.' Of Rosenthal het ook

gelooft, is een tweede.

Peter Brusse

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2023 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden