Autonomie gemeente heeft prijs

Gemeentelijke autonomie leidt in de praktijk tot sterk uiteenlopende tarieven voor de burgers. Volgens Tjerk Budding is een debat over de onderlinge verschillen geboden en moeten de gemeenten de burgers inzicht geven in de kosten van hun dienstverlening....

DE discussie over gemeentelijke tarieven is de afgelopen weken opgelaaid. Uit onderzoeken blijkt steeds weer dat er grote verschillen bestaan. Dat geldt bijvoorbeeld voor de tarieven voor paspoorten. In de Tweede Kamer is onder andere daarom gepleit voor een harmonisering. Aan de oorzaken wordt weinig aandacht besteed.

Een belangrijk principe in de verhouding tussen rijk en gemeenten is gemeentelijke autonomie. Het komt er op neer dat gemeenten in eerste instantie vrij zijn tarieven vast te stellen voor het overgrote deel van de gemeentelijke diensten, zoals de uitgifte van paspoorten en het ophalen van huisvuil. Als aanvullende eis geldt dat de tarieven slechts mogen dienen ter dekking van de kosten. Dit is vastgelegd in de Gemeentewet. Hoe ontstaan de verschillen dan?

Een aantal verklaringen ligt voor de hand en is vergelijkbaar met de oorzaken van kostenverschillen bij bedrijven. De ene gemeente slaagt erin door interne of externe oorzaken een dienst goedkoper te leveren dan de andere. Interne oorzaken hebben te maken met een goedkopere productiewijze. Er zijn echter ook oorzaken waar de gemeente geen invloed op heeft, bij voorbeeld de reiniging. Als de vuilniswagens een grotere afstand moeten afleggen, worden de kosten hoger.

Naar een heel andere oorzaak is onlangs onderzoek verricht door de Vrije Universiteit Amsterdam in opdracht van Deloitte & Touche. Zoals gesteld, is in de Gemeentewet vastgelegd dat maximaal één tarief in rekening mag worden gebracht ter dekking van de kosten. Maar welke kosten?

Bij sommige kosten is het duidelijk dat deze samenhangen met de levering van een bepaald produkt, maar bij andere is dat moeilijker vast te stellen. Zo verschillen gemeenten van mening of de kosten van de bevolkingsadministratie voor een deel moeten worden verhaald via externe tarieven of dat zij voor die kosten reeds een rijksbijdrage (in de vorm van de algemene bijdrage uit het gemeentefonds) ontvangen.

Bij de tariefstelling doet zich een complicerende factor voor in vergelijking met het bedrijfsleven. Een gemeente is een organisatie met een bijzondere taak: de zorg voor haar burgers. Met de belangen van de burgers houdt de gemeente rekening in haar tariefstelling.

Zo vinden gemeenten het belangrijk dat voorzieningen voor zoveel mogelijk mensen toegankelijk zijn. Daarom worden de kosten van bijvoorbeeld de reiniging aan burgers met een bijstanduitkering veelal kwijtgescholden. De kosten hiervan worden ofwel verhaald via de afvalstoffenheffing die aan andere burgers in rekening wordt gebracht of worden gedekt uit de algemene middelen.

Ook door verschillende keuzes in de tariefstelling voor uiteenlopende gebruikers ontstaan tariefverschillen. Zo is het mogelijk om kleinere huishoudens een lagere afvalstoffenheffing in rekening te brengen.

Een van de belangrijkste verklaringen voor de verschillen is dat gemeenten niet op basis van de kostprijs tot externe prijzen hoeven te komen. Het enige vereiste is dat zij geen winst maken. Het vaststellen van een tarief dat lager is dan de kostprijs is derhalve toegestaan.

Hiermee komen we op een belangrijke verklaring voor de stijging van de gemeentelijke tarieven: in het verleden waren de tarieven veelal niet kostendekkend. Uit verschillende studies blijkt dat de financiële positie van veel gemeenten steeds nijpender werd. Gemeenten waren gedwongen om te zoeken naar bezuinigingen of mogelijkheden voor het genereren van extra inkomsten.

Bij het inventariseren van deze mogelijkheden trokken de gemeentelijke tarieven de aandacht. Een belangrijke stelregel van veel gemeenten werd dat op de dienstverlening aan de burger geen verlies mocht worden geleden. De tarieven dienden 100 procent kostendekkend te zijn.

Overigens waren er bij verschillende vormen van dienstverlening ook factoren die leidden tot een stijging van de kosten zelf, zoals de geavanceerde automatisering en de toenemende kosten van beveiliging bij de uitgifte van paspoorten.

Worden deze ontwikkelingen beschouwd in het licht van de gemeentelijke autonomie dan ontstaat het beeld dat gemeenten van hun autonomie duidelijk gebruik hebben gemaakt. Dit blijkt enerzijds uit de verschillen tussen gemeenten en anderzijds in de verhouding tussen gemeenten en rijk.

Gemeenten maken verschillende keuzen. Welke kosten moeten extern verhaald worden middels externe tarieven en aan wie moeten ze worden doorberekend? Dient de volledige kostprijs betaald te worden?

De gemeentelijke autonomie in de verhouding tussen gemeenten en het rijk diende met name om financiële kortingen van het rijk op te vangen. Gemeenten gingen ertoe over om meer kostendekkende tarieven te rekenen om de balans sluitend te krijgen.

In de discussie over gemeentelijke tarieven dienen de betrokkenen zich beter te realiseren dat de verschillen in tarieven een gevolg zijn van de aan de gemeente toegekende autonomie. Bovendien moet de samenhang worden onderkend tussen bezuinigingen die worden opgelegd en pogingen van gemeenten om te zoeken naar meer inkomsten via de tarieven die zij aan de burgers in rekening brengen.

Als gemeenten restricties krijgen opgelegd van het rijk aangaande de tarieven, dan wordt niet alleen de gemeentelijke autonomie ingeperkt, maar zijn er tevens minder mogelijkheden om bezuinigingen van het rijk op te vangen.

Moet de huidige situatie dan maar gecontinueerd worden? Mijns inziens niet, zij het vanuit een andere benadering. Gemeenten zouden beter dienen te verantwoorden hoe de tarieven totstandkomen. Dit is niet alleen van belang voor hun burgers - zij hebben er immers recht op te weten waarom zij moeten betalen -, maar ook voor de vergelijking tussen gemeenten is dit gewenst. Op deze wijze wordt het bijvoorbeeld beter mogelijk te beoordelen hoe efficiënt gemeenten functioneren.

Naar mijn mening dienen gemeenten daarnaast te beoordelen in hoeverre de verschillen in de wijze van tariefberekening wenselijk zijn.

Tjerk Budding is werkzaam als management consultant bij VB Deloitte & Touche en als onderzoeker verbonden aan de Vrije Universiteit in Amsterdam.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden