'Ambtenaren zijn in deze tijd veel meer op hun qui-vive'

Veertig jaar lang was Roel Bekker topambtenaar. Hij diende zestien ministers en vier premiers. Nu, na zijn pensionering, waarschuwt hij voor de groeiende kloof tussen politici en ambtenarij. 'De politieke waan van de dag tast het bestel aan.'

Topambtenaren zijn merkwaardige wezens: ze hebben een meervoudige persoonlijkheidsstoornis. Afhankelijk van de ministers die ze dienen moeten ze óf extreem volgzaam zijn of enorm autoritair. Masochistich, cynisch en schizofreen; werkend aan klussen waarvan ze weten dat het vaak niets wordt.


En toch geloven ze ergens in, meestal in tegenstelling tot de minister die na vier jaar afscheid neemt. Anders is dit vak niet te doen. Ze hebben de instelling van de marathonloper, terwijl de ministers waarmee ze werken in de laatste twintig jaar steeds meer aan sprinters doen denken. En dat is het recept voor grote problemen.


Dit is de analyse van professor mr. Roel Bekker, archetype van de topambtenaar. Bekker, nu hoogleraar bijzondere arbeidsverhoudingen bij de overheid aan de Universiteit van Leiden, heeft het allemaal gezien. Hij werkte vanaf 1970 tot 2010 direct onder zestien ministers. Hij maakte een analyse van het vak van topambtenaar en schetste de levens van 44 opmerkelijke secretarissen-generaal (SG's) - de hoogste ambtelijke baas van een ministerie - en van enkele opvallende directeuren-generaal (DG's), een sportje lager op de ladder.


In zijn werkkamer aan het Haagse Lange Voorhout licht Roel Bekker het boek toe dat vandaag verschijnt: Marathonlopers rond het Binnenhof.


Topambtenaren en ministers liepen lang hand in hand. Waar hebben ze elkaar losgelaten?


'SG's en DG's werden tot 1990 vaak als bestuurder aangeduid. Ze traden naar buiten, hakten knopen door, hielden toespraken en leidden delegaties, alles in harmonie en samenspraak met de minister. Bestuur is een mengvorm van politiek en ambtelijk werk. Als je daar een goede mix van maakt, heb je goed bestuur.


'Dat is steeds minder geworden. Vanaf 1990 zie je dat het steeds meer twee werelden worden. De politieke wereld wordt mediagerichter en de incidentgevoeligheid loopt enorm op. Dat doet niet veel goeds met de politiek. Het aantal Kamervragen stijgt, het wordt meer korte termijn en heeft minder structuur. In reactie daarop wordt de ambtelijke wereld veel voorzichtiger om de politiek niet voor de voeten te lopen. Ze worden meer en meer managers, op de achtergrond, en blijven meer op hun departement.'


Wat is het risico van de groeiende kloof tussen topambtenaren die de marathon lopen en de sprintende ministers?

'De kwaliteit van het bestuur komt in het gedrang en structuurhervormende besluiten blijven achterwege. Waar bijvoorbeeld met een grote bocht omheen wordt gelopen, is de Algemene Wet op de Bijzondere Ziektekosten, de AWBZ. Dat is de grote budgettaire bleeder. Ambtelijk is dat al heel vaak gesignaleerd, maar politieke beslissingen om het bloeden te stoppen, worden uit de weg gegaan.


'Je krijgt willekeur, ad-hocbesluiten, vandaag willen we de Olympische Spelen en morgen weer niet. Spoorlijnen worden niet afgemaakt. Je krijgt veel half werk. De waan van de dag in het bestuur tast uiteindelijk de politieke legitimiteit aan van het democratisch bestel. De dalende kwaliteit vreet ook aan de acceptatie van de overheid. Die komt sluipenderwijs steeds vaker in de verdachtenbank terecht, zoals in de Verenigde Staten nu al vaak het geval is.


'Dan is er nog een ontwikkeling: in vergelijking met een aantal andere moderne landen heeft Nederland een ongekend gering aantal politieke functionarissen. Er is bijna geen land dat zó weinig politieke functies heeft. Aan de andere kant is het politieke domein complexer en bewerkelijker geworden. Door internationale ontwikkelingen, hogere eisen van de bevolking. Je ziet gewoon dat het werk verandert. Dat kan niet met minder mensen: dat is een politieke zelfhaat die averechts werkt en Nederland nationaal en internationaal op achterstand brengt.'


Het kabinet-Rutte veegt de trap schoon van bovenaf: twaalf ministers en acht staatssecretarissen. Goed voorbeeld toch?

'Die symboliek van hoe minder politici hoe beter, dat kan alleen als ook het werk van politici afneemt. Maar dat wil men niet, integendeel: de politiek wil zich overal mee bemoeien.


'Je ziet dat ministers moeite hebben aanwezig te zijn bij Kamerdebatten. In de Eerste Kamer komen ze soms niet eens. De minister van Volksgezondheid heeft de zwaarste baan die er is. Zij werd onlangs vijf uur beziggehouden in de Tweede Kamer over een ambtelijke notitie over de Olympische Spelen. Zulke vraagstukken zijn nou bij uitstek bedoeld voor een staatssecretaris. Maar die is er niet meer.


'We hadden vroeger ministers van Landbouw die permanent in Brussel het hoogste woord voerden en veel gezag hadden. Dat werk doet nu een staatssecretaris die zich hier met mond-en-klauwzeer en natuur moet bezighouden, maar ook nog handelsbevordering moet doen. Voor dat laatste hadden we tot voor kort een aparte staatssecretaris, die de hele wereld afreisde om de handel te bevorderen. Dat mag de staatssecretaris voor Landbouw er nu bij doen. Dat gaat dus niet, zowel landbouw als handelsbevordering zijn daarvan de dupe.


'In een aantal gevallen worden klussen of niet gedaan door bewindslieden of ze worden overgedragen aan ambtenaren. Die zijn dan weer onwennig: moet ik het werk van de minister nu gaan doen? Liever niet natuurlijk.'


Hoe zit het in andere landen met de politieke functionarissen?

'Vergeet niet dat we nog steeds bij de vijf à tien best bestuurde landen horen. Landen als Zweden, Australië, Canada en Denemarken. Zweden heeft 23 ministers en ze hebben allemaal één of meer staatssecretarissen. Er zijn in Zweden 349 parlementsleden. Denemarken heeft 22 ministers, Canada heeft er dacht ik meer dan 30. Engeland telt 80 politieke functionarissen: ministers en onderministers. In die landen is in tegenstelling tot bij ons veel meer duidelijkheid over wat politiek is en wat er van de ambtenaren wordt verwacht.'


Wat merken ambtenaren van het oprukkende populisme in de politiek?

'Het leidt tot zeer voorzichtig gedrag en indekken. Politici spelen snel op de man, proberen de schuld bij ambtenaren te leggen. De Catshuisbrand, waar een bouwvakker stierf: daar kwam premier Balkenende mee weg omdat hij een topambtenaar (SG Wim Kuijken, red.) de schuld kon geven. Maar die was al verkast, dus iedereen blij. Balkenende was verantwoordelijk, maar hij was bang dat hij er niet mee zou wegkomen.'


'Zo zijn ambtenaren in dit tijdsgewricht veel meer op hun qui vive. Dingen worden niet al te hard gezegd en in beperkte kring. De ambtelijke loyaliteit is nog altijd hoog, maar dat ligt anders bij de loyaliteit van ministers jegens ambtenaren. Politici praten nogal eens met twee monden. Dan huilen ze mee met het algemene geluid: hoe minder ambtenaren hoe beter. Veel ministers hebben meegezongen in dat koor. Maar dat geldt dan niet voor henzelf en hun eigen club. Bij het afscheid van hun ministerie vertellen ze dat ze fantastische ambtelijke ondersteuning hebben gehad. Maar dat zeggen ze niet naar buiten.'


Wordt de ambtenaar te weinig op waarde geschat?

'Ja. In het regeerakkoord wordt de ambtelijke dienst als een kostenpost gezien, iets waarvan je er het liefst zo weinig mogelijk hebt. Dat erodeert het gezag van ambtenaren en ook de lol om er te werken. Het vergroot het cynisme en vermindert het lef om je nek uit te steken als topambtenaar. Er bestaat de kans dat zich ineens alle pijlen op jou richten. Je krijgt indekgedrag: dingen worden vastgelegd. Je hebt toch maar een dossiertje voor het geval er een parlementaire enquête komt. Dan kun je laten zien dat de minister wel op de hoogte was. Als er geen honderd procent vertrouwen is tussen twee systemen die onlosmakelijk met elkaar zijn verbonden, dan gaat het kraken.'


'LPF was niet eerlijk over botsing met topambtenaar'


'Lubbers werd bewonderd'


Als topambtenaar zag Roel Bekker vier premiers aan zich voorbij trekken. Hoe gingen zij om met hun ambtenaren?


Bekker: 'Joop den Uyl (1973-1977) had een haat-liefdeverhouding met hen. Ze waren voor hem toch een andere soort. Hij buitte ze uit, alles moest drie keer over. Toch was er veel respect voor hem.


'Dries van Agt (1977-1981) was prettig relaxed, maar als je een politieke beslissing vroeg, kreeg je die. Hij werd niet bewonderd. Ruud Lubbers (1982-1994) wel, vooral door de enorme hoeveelheid informatie die hij kon verwerken en aanwenden. Sommige ambtenaren waren daardoor wel onzeker over hem.


'Wim Kok (1994-2002) had niet zoveel met topambtenaren, hij vond ze soms een beetje opgeblazen kikkers. Als Kok een slecht humeur had - en dat gebeurde veel vaker dan bij zijn voorgangers - had je geen gezellige middag als je een ambtenaar was met wie hij niets had. Dan kwam je niet aan het woord. Maar dat gebeurde ook bij ministers van zijn eigen partij. Jan Peter Balkenende (2002-2010) maakte ook niet veel gebruik van topambtenaren. Zij vertrouwden hem niet zo, omdat hij niet gezien werd als de echte baas die zaken kon afdwingen. Mark Rutte (sinds 2010) heb ik niet zelf meegemaakt, maar ik hoor dat hij aardig is en sociaal. Maar hij nodigt geen SG's bij hem op het Torentje uit om bij te praten, zoals Kok dat deed. Hij maakt te weinig gebruik van zijn topambtenaren. Dat doen zijn buitenlandse collega's beter.'


De entree van de LPF in het eerste kabinet-Balkenende (2002) gaf veel reuring in ambtelijk Den Haag. Bekker zat zelf als SG met zijn neus op een uniek, geruchtmakend geval, waarover hij tien jaar na dato voor het eerst alle ins en outs vertelt in zijn boek. LPF-minister Bomhoff weigerde met zijn directeur-generaal Volksgezondheid Van Lieshout te werken. Bekker: 'Bomhoff nam mij mee naar de tuin van Nijenrode, waar hij hoogleraar was, alsof hij werd afgeluisterd op zijn kamer. Hij wilde dat ik regelde dat Van Lieshout weg was wanneer hij als minister begon. Er was toch zeker wel een ander baantje voor hem?


'Bomhoff creëerde een voldongen feit met argumenten van niks. Zijn redenen lagen sterk in de persoonlijke sfeer: Van Lieshout zou de mensen in zijn sector minachten. Want hij had tijdens een congresspeech van de Landelijke Vereniging Thuiszorg zitten lezen. Maar ja, dat was omdat hij later moest invallen voor de staatssecretaris die zou speechen. En op een ander congres had hij zich afzijdig gehouden van het gezelschap. Flauwekul. De echte reden noemde hij niet: de medische poot van de LPF met op de achtergrond de farmaceutische industrie was tegen staatsinterventie in de gezondheidszorg. En Van Lieshout werd als symbool daarvan gezien.'


'Bomhoff had zijn bezwaren ook besproken met premier Balkenende. Als Balkenende toen meer ervaring had gehad, was dit nooit gebeurd. Maar Bomhoff kreeg het gevoel dat hij groen licht had. Misschien hoopte de premier dat het zou overwaaien.


'Er kwam een gesprek tussen Bomhoff en Van Lieshout. Dat was het wonderlijkste gesprek dat ik ooit heb meegemaakt. Ze zaten allebei aan de kop van een lange rechthoekige tafel en zeiden geen woord. De enige die wat zei, was ik. Het was nodig om de procedure in gang te zetten. Uiteindelijk maakte minister Aart Jan de Geus van Sociale Zaken toen ruimte voor een topbaan voor Van Lieshout.


'Bomhoff wilde na dat gesprek de ambtenaren toespreken. Dat heb ik hem stellig afgeraden, dan zou hij bij wijze van spreken tomaten naar zijn hoofd hebben gekregen. In een zaal met een paar honderd man heb ik ze zelf toegesproken. Ik moest zorgen dat ze bleven functioneren. De zaal heb ik gezegd dat ik dit alleen heb gedaan na een schriftelijke dienstopdracht.'


Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright. Linken kan altijd, eventueel met de intro van het stuk erboven.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2019 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden