Ambtenaar rouleert te vaak

Topambtenaren moesten meer rouleren, om verkokering van ministeries te voorkomen. Het gevolg is echter een gebrek aan kennis, zegt Rinus van Schendelen....

Ruim tien jaar geleden bruiste de publieke kritiek op de Haagse verkokering. Ministeries leken op bastions met schietgaten naar andere ministeries. De ambtelijke top regeerde, al of niet afgedekt door de politieke. Prototype van zo'n bastion was het directoraatgeneraal Industriebeleid van Economische Zaken met als commandant Molkenboer. Met zijn kennis van zaken, vaste positie en netwerken overklaste hij zijn bewindslieden en hield hij ook het parlement op afstand. Vele managementadviezen en discussies in het parlement later besloot Paars-I in 1995 tot instelling van een Algemene Bestuursdienst (ABD). Als voorbeeld diende vooral de Britse civil service, waar een kleine groep algemeen inzetbare ambtenaren periodiek circuleert. De rijksoverheid moet een 'concern' worden!

De Tweede Kamer was bijna lyrisch bij de start van de ABD. Het zou gaan om 'een dwingende impuls tot mobiliteit aan de top,...een forse stimulans van kennis en kunde,...het begin van rijksdienst...', aldus het toenmalige Kamerlid Thom de Graaf. Zou hij nog steeds enthousiast zijn? Herhaaldelijk rollebollen meerdere bewindslieden nu binnenkamers en publiekelijk met circulerende topambtenaren, recentelijk nog op Onderwijs. Op haar website adverteert de ABD desondanks onverkort haar ronkende lyriek. Dan maar hier een voorzet voor een kritische evaluatie van de bijna tienjarige ABD.

De ABD is inderdaad een carrousel van nu zo'n negenhonderd topambtenaren (schaal 15 en hoger) van binnenlands bestuur, die in beginsel na vijf jaar verder circuleren. Er is nu ook enige recrutering van buitenaf alsmede een voorselectie binnen schaal 14 ('kandidatenprogramma'). De ministeries opereren inderdaad ook minder verkokerd dan vroeger. Een ABD'er schiet niet zo gemotiveerd op een ander ministerie waar hij wellicht straks werkt. Overigens hebben ook vele andere factoren de ontkokering gestimuleerd, zoals de druk van ons binnenland en 'Brussel'. Burgers en bedrijven willen geen reeks loketten aflopen maar beter geegreerd beleid. De Brusselse werkverdeling (Commissie en Raad) is asymmetrisch aan de Haagse en dwingt dus hier tot meer onderling overleg. Een wetsvoorstel aan het Binnenhof toont nu gewoonlijk meerdere departementale handtekeningen.

Maar is ook die 'forse stimulans van kennis en kunde' gerealiseerd? Dit lijkt steeds meer de zwakke plek te zijn. Minister Klaas de Vries uitte zijn vrees hierover al in 2001. Veel ABD'ers ontberen voor hun tijdelijke stoel de inhoudelijke kennis van zaken en netwerken. De besten proberen zich bij te scholen, via cursussenof bij hun ondergeschikten. Hun aantal is gering. De meeste topambtenaren tonen niet graag hun tekorten. Op cursussen schuiven zij zelden aan bij lager geplaatsten. Eerder vragen zij ondergeschikten om memo's en adviezen, die bij elkaar een soort privursus vormen. Graag ook huren zij zelf consultants in, die dan functioneren als huisonderwijzer. Van de nood een deugd makend willen velen niet meer op beleidsinhoud zitten ('daarvoor heb ik mijn vakambtenaren') maar op procesmanagement. Zij vullen hun dag met bureaupolitieke spelletjes en reorganisaties, daarmee gauw de vakambtenaren doldraaiend. Zij zijn geen Molkenboers met beleidsrelevante kennis, netwerken en geheugen; hun toekomstblik is gericht op de volgende tijdelijke stoel.

Het succes van de mobiliteit van topambtenaren begint nu een probleem te worden. De bewindslieden worden in parlement en media wafgerekend op inhoud, maar kunnen hiervoor vaak niet leunen op hun tijdelijke topambtenaren. Na enkele dagen verschaffen zij dan aanvullende informatie, het eufemisme voor correctie, al of niet met excuus. In de afgelopen jaren, waarin de politici verlamd werden door binnenlandse onrust ('Fortuyn'), vulden de topambtenaren nauwelijks het beleidsgat; de lamme en de blinde maakten beiden pas op de plaats. De rijksoverheid verandert van een verzameling verkokerde bastions met commandanten steeds meer in een gefragmenteerde arena, waarin lagere directies continu onderhandelen over het beleid. Het beoogde 'concern' is veeleer een winkeliersvereniging. Het parlement krijgt niet m maar juist minder greep op, wat heet, de ministeries.

Op de twee belangrijkste speelvelden van de rijksoverheid kan men de schade opmaken. Op het Europese speelveld wordt scoren moeilijk indien beleidsrelevante kennis, netwerken en geheugen niet stabiel en paraat in huis zijn. Pikant genoeg studeerden de huidige ABD'ers (50 plussers) in de tijd dat 'Europa' nog nauwelijks in de opleiding zat. Weinigen zijn goed voorbereid op het Nederlands voorzitterschap van de Raad. In het binnenland bieden de ministeries aan maatschappelijke organisaties weinig stabiele aanspreekpunten. Met circulerende topambtenaren is het moeilijk duurzame afspraken te maken. Voor lobbyen is de lagere schaal 14 nu relevanter dan ooit, maar zij vergt meer inspanning. De uiteindelijke verliezers zijn, zoals vaak, de gewone burgers. De Graaf, nu minister van 'Bestuurlijke Vernieuwing', moet, een ervaring rijker, het onderwerp ABD maar weer op zijn agenda zetten.

Meer over

Wilt u belangrijke informatie delen met de Volkskrant?

Tip hier onze journalisten


Op alle verhalen van de Volkskrant rust uiteraard copyright.
Wil je tekst overnemen of een video(fragment), foto of illustratie gebruiken, mail dan naar copyright @volkskrant.nl.
© 2021 DPG Media B.V. - alle rechten voorbehouden