Als toezichthouder op de gokbranche is het laveren tussen het legale en illegale aanbod: ‘Het zijn communicerende vaten’

Gokaanbieders treden niet altijd adequaat op als spelers probleemgedrag vertonen. Dat constateert René Jansen, de voorzitter van de Kansspelautoriteit, ruim een jaar na de legalisering van de onlinegokmarkt. ‘Het ontbreekt aan harde grenzen. Daar is wel steeds meer behoefte aan.’

Sinds René Jansen voorzitter is van de Kansspelautoriteit (Ksa), de toezichthouder op de gokbranche, verschijnen er geregeld pop-ups van gokbedrijven op zijn beeldscherm. ‘Nog 1 dag kans!’, staat er dan. Of: ‘Speel nu mee!’

Nee, hij is nooit in de verleiding gekomen om erop te klikken. ‘Het heeft mijn interesse niet’, zegt hij in zijn strak ingerichte kantoor in het New Babylon-complex, pal naast de Tweede Kamer in Den Haag. ‘Ik ben meer van het voetballen dan van de sportweddenschappen. En als jongeman hield ik van flipperautomaten.’

In oktober 2018 trad René Jansen (65), die eerder bestuursfuncties bekleedde bij de Nederlandse Zorgautoriteit en de voormalige Nederlandse Mededingingsautoriteit, aan bij de Ksa. Op dat moment vonden in de Eerste Kamer de laatste onderhandelingen plaats over de legalisering van de onlinegokmarkt.

Na twintig jaar soebatten werden op 1 oktober 2021 door de Ksa de eerste vergunningen verstrekt aan gokbedrijven. De toezichthouder ziet er sindsdien op toe dat zij hun in de wet verankerde zorgplicht nakomen, zodat gokkers geen exorbitant hoge bedragen verliezen.

Ruim een jaar na de legalisering van de markt kijkt René Jansen met ‘gemengde gevoelens’ terug op de behaalde resultaten. Hij is blij dat zo’n 85 procent van de gokkers de weg naar legale aanbieders weet te vinden, wat neerkomt op 563 duizend actieve accounts. Maar, zo stelt Jansen tegelijkertijd vast: gokaanbieders treden niet altijd adequaat op als spelers probleemgedrag laten zien.

In de media verschijnen geregeld verhalen van gokkers die tienduizenden euro’s per maand zijn verloren, zonder dat er is ingegrepen. Hoe kan dit?

‘Aanbieders moeten zelf het speelgedrag van de gokkers op hun site monitoren. Dat gebeurt op basis van algoritmen en daar wordt weleens wat gemist. Wij krijgen de gegevens achteraf aangeleverd en kunnen daaruit putten voor ons toezicht. Dus we kunnen niet in realtime meekijken wat er gebeurt op een site, maar kunnen wel terugblikken: wat is daar gebeurd? Waarom is er niet ingegrepen?’

De Ksa deelde laatst een boete van 4 ton uit aan Toto, omdat het gokbedrijf reclame had gemaakt voor jongvolwassenen. Maar er zijn nog nooit boetes uitgedeeld omdat aanbieders problematisch gokgedrag hebben genegeerd. Waarom niet?

‘Omdat hier nog geen grond voor is geweest. De bewijslast is hoog en het verzet van de gokbedrijven en hun advocaten is groot. Alles wat wij doen wordt gefileerd. Wel hebben we het afgelopen jaar geregeld gedreigd met het opleggen van een dwangsom. Dat gebeurde tijdens het laatste WK bijvoorbeeld twintig keer, omdat we signalen binnenkregen dat er rolmodellen werden ingezet tijdens de reclames, wat sinds afgelopen zomer is verboden. Of omdat bedrijven reclame op sociale media maakten, terwijl de wedstrijd nog gaande was. Als we aanbieders daar dan op attenderen, onder dreiging van een dwangsom, dan wordt het binnen de kortste keren aangepakt. Dat is een heel effectieve aanpak.’

Maar is een boete niet een veel krachtiger signaal dan dreigen met dwangsommen?

‘Een boetebesluit kost vanaf de start van het onderzoek tot aan het hoger beroep bij de Raad van State vaak vier tot vijf jaar, dus dat moet je selectief inzetten. Dat betekent niet dat we in de toekomst geen boetes zullen opleggen. Ook zijn we bezig met het innen van de eerste dwangsommen. Omdat de procedures nog lopen, kan ik hier nog niets over kwijt.’

Gokaanbieders mogen zelf bepalen hoe ze invulling geven aan hun zorgplicht. Er bestaat geen duidelijke maatstaf voor het schenden ervan. Valt daar dan wel op te handhaven?

‘Het is bepaald geen vrijheid, blijheid. Er zijn tientallen pagina’s met voorschriften waaraan gokbedrijven moeten voldoen, maar die zijn wel heel abstract geformuleerd. Het ontbreekt aan harde grenzen. Daar is wel steeds meer behoefte aan. Niemand kan incidenten tegenhouden, maar hoe duidelijker de normen, des te eenvoudiger kunnen wij optreden.’

U bent een voorstander van door de overheid vastgestelde spelerslimieten, schrijft u op een van uw blogs voor de website van de Ksa.

‘Ja, dat is nodig om excessieve verliezen te voorkomen. De minister voor Rechtsbescherming Franc Weerwind laat hier nu onderzoek naar doen. In sommige Europese landen wordt al gewerkt met spelerslimieten. Die lopen sterk uiteen. In Duitsland mag maximaal 1.000 euro per maand worden verspeeld. In Noorwegen ongeveer 2.000 per maand. De Belgen hebben het net aangescherpt, naar 200 euro per week. Veel gokbedrijven in Nederland werken al met aangepaste spelerslimieten voor 18- tot 24-jarigen, omdat dit een kwetsbare groep is.’

De financiële positie van gokkers verschilt enorm: een student heeft veel minder te besteden dan een succesvolle vastgoedondernemer. Hoe kun je dan een algemeen geldende spelerslimiet vaststellen?

‘Dat is inderdaad lastig en daarom is onze benadering: ga nou aan de voorzichtige kant zitten. Er zijn niet veel miljonairs van 23 en een modaal inkomen in Nederland is 40 duizend euro per jaar. Dus er is niet al te veel vrij besteedbare ruimte om te gokken. Wij zien dan graag dat een aanbieder contact opneemt en inventariseert of iemand het zich kan permitteren of zichzelf in de problemen werkt.’

Mag een gokaanbieder een salarisstrookje opeisen om inzicht te krijgen in iemands financiële positie?

‘Nee, dan kom je in het privédomein. Een aanbieder mag het wel vragen. Als iemand dan zegt: ik stuur u mijn salarisstrook op, of ik laat u zien hoeveel geld ik op allerlei rekeningen heb, dan is dat op basis van vrijwilligheid.’

Gokbedrijven halen alles uit de kast om spelers aan zich te binden, bijvoorbeeld door bonussen te verstrekken of VIP-managers aan te stellen die gratis kaartjes voor pokertoernooien en voetbalwedstrijden weggeven. Waarom worden dit soort praktijken niet in de ban gedaan?

‘Sinds de markt is gelegaliseerd, moeten bonussen en een VIP-benadering voldoen aan de reclameregels. Het moet niet leiden tot onmatig deelnemen aan kansspelen of tot het creëren van een gevoel van urgentie. Aan jongvolwassenen mogen sowieso geen bonussen worden uitgedeeld.’

Maar waarom worden die bonussen, die verslaving aanwakkeren, niet helemaal verboden?

‘Het legale en het illegale aanbod zijn communicerende vaten. Dus als je te scherpe criteria gaat stellen aan legale aanbieders, dan zul je zien dat er een beweging naar illegale aanbieders op gang komt. Die kunnen hogere winsten en bonussen aanbieden, omdat hun marges minder onder druk staan. Een legaal bedrijf, dat gewoon belasting betaalt, is per jaar zo’n 8 ton aan basisinvesteringen kwijt. Voor recreatieve spelers is dit geen enkel vraagstuk. Die spelen veel liever in de veilige omgeving van een legale partij. Maar juist die zware spelers zijn dol op hoge bonussen. Die ben je dan kwijt.’

Voordat de markt werd gelegaliseerd, werd er ook al veelvuldig gegokt in Nederland. Hoe hebben die illegale bedrijven al die tijd onder jullie toezicht kunnen bestaan?

‘Omdat het net als met onkruid is: het groeit altijd. Met de komst van internet zagen we ook de illegaliteit groeien. We hebben in die tijd veel boetes opgelegd, wat opliep tot in de miljoenen. Maar daarmee zijn de gokbedrijven nog niet de wereld uit. Zeker van aanbieders die buiten Europa zitten, in de Caribische gebieden of in Aziatische landen, is het heel moeilijk om boetes te innen. Dat kan alleen via strafrechtprocedures. En vaak is zo’n gokbedrijf een trustkantoor, dat zichzelf opheft en in een andere stad weer wat nieuws begint.’

Was er voor 1 oktober 2021 sprake van een gedoogbeleid?

‘Nee, wij gedogen niet. Dat hebben we altijd heel duidelijk gecommuniceerd. Het is een prioriteringsbeleid.’

Is prioriteringsbeleid een ander woord voor gebrek aan capaciteit?

‘Dat is zeker een belangrijk element. Of het nou de politie betreft of de Autoriteit Persoonsgegevens, iedereen moet prioriteiten stellen. Tenzij we willen dat half Nederland bij een toezichthouder gaat werken, maar de zorg heeft ook nog mensen nodig.’

Hoeveel mensen werken er op de afdeling handhaving van de Ksa?

‘Dat zijn er ongeveer achttien. Toen ik hier in oktober 2018 begon, werkten er iets van 65 mensen bij de Ksa. Door de vergunningverlening aan onlinegokbedrijven hebben we meer inkomsten, want we worden betaald vanuit de kansspelheffing. Dus inmiddels zitten we op iets van 120 mensen en we groeien verder door.’

Hebben die illegale gokbedrijven ooit belasting betaald?

‘De meesten betalen geen belasting, nee. Maar er zijn ook bedrijven die in conflict zijn geraakt met de Belastingdienst.’

Begin vorig jaar trof het Zweedse gokbedrijf LeoVegas een schikking met de Nederlandse belastingdienst, voor 14,9 miljoen euro. Het bedrijf had tussen 2015 en 2018, te weinig inkomstenbelasting betaald. De markt was toen nog illegaal. Hoe kan daar dan belasting over worden geheven?

‘Wij gaan niet over belastinginning, dus dat lijkt me een hele mooie vraag voor de Belastingdienst.’

Maar verbaast het u niet ook, dat er een schikking wordt getroffen met een illegaal bedrijf?

‘Ik denk dat het misschien meer voorkomt dan wij als gewone burgers kunnen bevroeden.’

De Nederlandse overheid biedt sinds vorig jaar ook onlinekansspelen aan, via de ondernemingen Toto en Holland Casino. Wat vindt u daarvan?

‘Voor ons maakt het niet uit of een familiebedrijf, een beursgenoteerd bedrijf of een staatsdeelneming onlinekansspelen aanbiedt. Ze worden allemaal gelijk behandeld. Het is niet zo dat wij coulanter of strenger zijn voor staatsbedrijven.’

De overheid verdient grof geld aan onlinekansspelen en zet tegelijkertijd in op verslavingspreventie. Schuurt dat niet?

‘De Staatsloterij is heel lang een monopolie geweest. Voor de tafelspelen is Holland Casino nog steeds een monopolie. Daar liggen ook de wortels van de rol van de overheid. Enerzijds zijn ze niet blij met het fenomeen gokken, gezien de risico’s die daaraan zijn verbonden. Anderzijds: gokken is zo oud als de mensheid. Met alleen wensdenken gaat dat niet weg. Van oudsher is er een beleid van terughoudendheid geweest. Nu zitten we in de ogenschijnlijk wat merkwaardige situatie dat twee van de 24 bedrijven met een vergunning een staatsdeelneming zijn. Met een open markt en een toezichthouder zou je kunnen zeggen dat dit niet meer noodzakelijk is. De minister van Financiën heeft eerder aan de Kamer geschreven dat zij in 2023 met een visie komt over de wenselijkheid hiervan.’

De Belastingdienst laat in een reactie weten dat het vanwege zijn geheimhoudingsplicht niet kan ingaan op de casus van het Zweedse gokbedrijf LeoVegas. Ook de vraag of er vaker schikkingen worden getroffen met illegale gokbedrijven blijft onbeantwoord, ‘omdat hier geen aparte overzichten van zijn’. Volgens de woordvoerder is het niet uitzonderlijk dat er over illegale producten of verdovende middelen belasting wordt geheven. ‘We kijken naar wat er verdiend is en wat er aan belasting is verschuldigd. We kijken niet naar de herkomst van het geld.’